全省防汛抗旱薄弱环节及对策调研

　　詹晓安

　　水情是湖南的重要省情，水患是全省人民的心腹大患，频繁发生的洪旱灾害制约全省经济社会发展。一直以来，省委、省政府坚持不懈大干水利，为夺取防汛抗灾胜利提供了有力支撑。但同时，在抗御大汛大旱中，也暴露出一些突出问题和薄弱环节。2017年大灾后，按照省委、省政府安排部署，全省水利系统深入反思问题和不足，全力推动灾后补短板工作。今年1月，省委部署开展“抓重点、补短板、强弱项”大调研活动，省水利厅将防汛抗旱薄弱环节作为重点调研课题，进一步找准短板弱项和成因症结，积极寻求有效破解的办法和措施，着力提升全省防洪抗旱减灾能力。近半年来，我带队深入岳阳、怀化、永州等12个市州23个县市区实地调研，其他厅领导分赴各地开展调研，组织科研单位对重点防洪问题进行研究论证，深入分析原因，切实找准对策。

　　一、洪涝旱灾频发是湖南的固有省情，全省上下坚持不懈大干水利，构建了相对完备的防汛抗旱减灾体系

　　湖南为大陆性亚热带季风湿润气候，降雨较为丰富，但时空分布极为不均，全省多年平均降雨1450毫米，其中汛期(4月~9月)约占全年的70%左右。省内河湖众多、水系发达，湘、资、沅、澧四水贯穿全境，长江有三口七支分流过境，洞庭湖蓄纳四水、吞吐长江。山洪灾害易发区7.13万平方公里，涉及110县17351个村596万多人。特殊的自然地理条件决定了湖南洪旱灾害的固有性、长期性、频发性，既有长江、四水、洞庭湖等大江大河流域性洪水灾害，又有陡涨陡落的中小溪河暴雨山洪，山丘区城镇和湖区极易内涝，且受少雨、高温等因素影响，一年四季均可能发生旱灾。

　　省委、省政府历来高度重视防汛抗旱工作，始终把治水兴湘放在经济社会发展的重要位置。经过长期坚持不懈大干水利，初步形成了工程措施和非工程措施相结合的防汛抗旱体系，为防洪安全、供水安全提供了有效的基础性保障，主要体现在以下五个方面。

　　1. 组织指挥体系基本健全。省、市、县三级都成立了以党委、政府领导为指挥长，水利、发改、财政等部门为成员单位的防汛抗旱指挥部，建立了统一指挥、部门协作和分级负责的防汛抗灾机制。乡镇一级全部建立了防汛抗旱指挥机构，省防指组建了600余人的全省防汛抗旱专家库，为各级领导指挥决策提供技术支撑。

　　2. 防汛抗旱责任体系全覆盖。严格落实以行政首长负责制为核心的防汛抗旱责任制，实行省领导包市州、市州领导包县市区、县市区领导包乡镇、乡镇包村组的防汛抗旱工作机制，落实大江大河、大型水库、蓄滞洪区、重点防洪城市和重点流域性工程防汛行政责任人和技术责任人，健全完善了防汛抗旱责任体系。

　　3. 防灾减灾工程体系初步形成。连续多年大规模的水利建设，初步形成了防洪、治涝、灌溉、供水、发电、水土保持等水利工程体系。全省建成各类水库14121座、各类堤防总长度1.87万公里，保护着四水干支流沿线120多个重要城镇和洞庭湖区226个大小堤垸。建成各类灌区7.39万处，设计灌溉面积5234万亩；各类灌排泵站5.32万处，农村饮水工程2.3万处，累计解决了3300万人的饮水不安全问题，保障了全省农业灌溉和城乡供水需求。

　　4. 应急保障体系有效构建。预案准备方面，制定了防汛、抗旱应急预案、特大洪涝灾害救灾应急预案等一系列行之有效的应急预案和方案，基本实现了所有上型号工程、所有山洪灾害危险区、干旱易发区域预案体系全覆盖。物资储备方面，按照本级储备与委托储备相结合的原则，常年储备相当数量的砂卵石、编织袋、编织布、冲锋舟、帐篷等物资，储备总额为8.66亿元，形成了分级储备、分级保管、分级调度、分级补充的管理体制。抢险队伍方面，各地组建了群众抢险队伍、专业防汛队伍、民兵预备役等平战结合、优势互补的防汛抢险队伍共20余万人，市县两级共组建专业防汛抢险队伍171支，在册1.26万人。

　　5. 决策支撑体系逐步完善。建成了覆盖14个市州和110个县市区的山洪灾害监测预警系统，基本实现了易发区监测预警设施全覆盖，为群众转移避险提供了有力指导。初步建成了防汛抗旱综合应用平台，网络覆盖延伸到水利部、长江委、省委、省政府、省军区和省气象局及市、县防办，为辅助决策和应急指挥提供了有力的技术支撑。

　　总体上看，湖南已具备应对一般性洪旱灾害能力，面对较严重的暴雨洪水，能够有效减轻灾害损失，特别是人员伤亡大幅减少。例如：因灾死亡逐步减少，上世纪90年代年均415人，本世纪前10年年均112人，2010年以来年均38人。

　　二、面对严峻复杂的防汛抗旱形势，仍然存在不少突出问题和短板，亟需采取有力措施尽快破解

　　近些年，全省气候形势异常复杂，暴雨洪灾、极端干旱多次发生。全省上下众志成城、科学抗灾，全面战胜了每一次严重灾害，将损失降到了最低。但在抗击灾害过程中，也暴露出一些薄弱环节和突出问题，亟需引起重视并加以解决。

　　1. 防洪工程体系仍有短板。湖南是全国水害灾害较重的省份之一，相对于频发的洪涝灾害，现有防洪工程体系仍有不足。一是工程调蓄能力不强。建成的1.4万多座水库总库容为560亿立米，仅占全省径流量36%，大部分降雨形成的洪水和过境水量难以有效调蓄，尤其是遇流域性暴雨洪水，库、塘的调控能力十分有限。二是洞庭湖区堤防险工隐患多。洞庭湖区堤防标准偏低、排涝能力不足，还有2300多公里堤防未达到设计标准、占洞庭湖总堤长的66.3%，汛期一旦高洪时间过长，堤段险情频发。近三年，湖区重点垸发生险情多达470余处，2017年7月烂泥湖垸就发生了数起溃垸性重大险情，严重威胁着堤垸安全。蓄洪垸安全建设滞后，按长江中下游特别是洞庭湖区防洪预案，洞庭湖区有24个蓄滞洪垸在必要时需相继蓄洪，涉及耕地222万亩、人口170万人。目前仅西官、澧南和围堤湖3个堤垸建成了分蓄洪闸，初步具备分蓄洪条件，但三垸蓄洪能力仅8.8亿立方米。规划分洪50亿立方米的钱粮湖等3垸蓄洪安全建设推进较慢，难以有计划实施分蓄洪。三是城市防洪排涝工程建设滞后。全省还有103个县级以上城市防洪保护圈未完全闭合，大多数县级城市已建堤防防洪标准不足10年、20年一遇，遇超标准洪水无法有效应对。例如，怀化市辰溪县城近10年连续受淹11次，主要是主城区和老城区所在地的沅水右岸城北保护圈未闭合；永州市道县县城前几年经常受淹，主要原因是县城已建防洪堤防长度仅占保护圈总长的15%，基本处于不设防状态。防洪工程建设滞后的另一个原因是城市发展步伐加快，城区面积快速扩展，大大增加了防洪保护的范围，防洪工程建设的速度赶不上城市扩张的速度。上世纪九十年代，长沙、岳阳、怀化、张家界市城市面积分别为101、30、23、6.5平方公里，而去年分别达到374.6、108、67、35平方公里，城市面积扩张了3～5倍。

　　2. 抗旱供水保障能力不强。一是灌区工程保障能力不足。全省共有耕地面积6000余万亩，已建的7.39万个灌区有效灌溉面积为4208万亩，其中2209万亩灌溉面积为小型和微型灌区，灌溉保证率低，难以抗御大旱。尚有1000多万亩耕地缺乏基本灌溉条件，占耕地总面积的22%。二是“五小”水利工程抗旱能力较弱。“五小”水利工程数量众多，大多建于上世纪七八十年代，运行时间长，管护不到位，工程效益不断衰减。全省166万处塘坝实际蓄水能力仅为原有的60%，14.2万公里小型渠道衬砌率仅15%。三是农村饮水安全保障能力不够。农村饮水工程建设规模小、标准低，供水保障力不强；城市仅长沙市已建备用饮用水源。一旦遭遇大旱，出现河流来水减少、水质下降，城乡供水安全遭遇严重挑战。2013年7至8月，湖南遭遇历史性特大干旱，最严重时有330万人出现饮水困难，7个县级以上城市供水受到严重影响。

　　3. 人类违法活动加剧洪涝风险。洪旱灾害本质上是人水矛盾的集中爆发，人水争地加剧人水矛盾，从而加剧了洪涝风险。表现在“四乱”：一是乱占。不少地方肆意侵占河湖、填塘占库、破坏河道、阻断水系，挤占了蓄洪空间和行洪通道，加剧了溪河洪水、城市内涝风险。比如，长沙市的围垸基本包含了湘江及支流沿河低洼地带，是天然的洪水调蓄空间。但近年来中心城区周边围垸已开发130平方公里，约占全市围垸面积的21%，挤占的就是预蓄的调蓄洪区域，调蓄洪能力明显降低。二是乱建。一些城市、工厂不顾洪水风险建在洪泛区，山丘区许多居民占用河道建房或切坡建房，加剧了山洪地质灾害风险。比如，沅水岸边的洪江古城建在地势较高位置，新城区却有相当一部分建在沅水沿岸的低洼地带，一旦涨水必然受淹，同时也极易发生内涝。2010年以来，湖南因洪涝灾害死亡人数年均32人，80%以上是因山洪灾害造成的，其中因切坡建房引发局部山体滑坡、泥石流致亡的占30%。今年常德市桃源县茶淹铺镇古溶溪村山洪灾害造成2人死亡，就是村民将房屋建在河道内，暴雨山洪来袭转移不及时所致。三是乱挖。一些生产建设项目未落实水土保持措施，造成严重人为水土流失；一些企业或个人违法在河道湖泊内采砂、取土，遗留尾堆、挖毁堤防、破坏航道等问题比较严重。四是乱围。各地“跑马圈水”问题比较突出，有的在河湖、水库围湖圈地，有的建设矮围网围搞水产养殖，既影响河湖正常行洪蓄洪，又影响生态环境。南洞庭湖下塞湖矮围围湖面积2.7万亩，目前虽已拆除，但围湖面积之大、持续时间之长、拆除难度之大，值得反思和警醒，有必要进一步全面排查和整治。

　　4. 防大汛抗大灾意识不强。从组织领导看，部分地方领导“防大汛、抗大灾”的思想不牢固，对于防汛抗灾的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，防灾意识、抗灾意识淡薄，对汛情不够敏感，导致准备不充分、指挥不科学、应对不及时。比如在去年6月下旬至7月上旬，长沙市宁乡市启动防汛Ⅰ级应急响应滞后预案规定近1天，防汛抗灾工作十分被动。从基层抗灾行动看，部分基层干部的侥幸心理比较普遍，特别是洞庭湖地区的一些干部认为三峡建成后防汛高枕无忧了，工程建设投入少、险情隐患处置不及时，有的险情在同一个地方年年发生、重复出险。从群众防灾意识看，有些群众主动规避灾害意识较差，面对暴雨山洪，因不听劝阻执意返回家中、冒险涉水过河等导致伤亡事件时有发生。

　　5. 防汛抗灾应急能力不强。一是动员组织难度加大。农村青壮劳力普遍外出务工，村庄空壳化、农民老龄化现象较为突出，导致巡堤、查险、处险等群众队伍难以落实。据岳阳市华容县反映，该县启动防汛Ⅰ级响应时，需上堤劳力2.8万人，但可以组织的青壮劳力仅1.6万人。二是基层防汛技术力量薄弱。全省水利、防汛专业技术人员缺乏，基层工程技术人员流失严重，部分市县水利部门人才断层严重、年龄老化突出，相当部分人员直接抢大险的经历不足，在抢险的危急时刻缺乏分析研判、处置重大险情的果断和勇气。在2017年洞庭湖抗洪时，部分地方不得不把已退休的老专家、老水利请出来指导抢险救灾。三是物资储备缺口大。一些水库、堤防、险工险段、城镇重要保护区等重点部位未储备防汛物资，前置储备点的物资数量偏少。各地防汛物资储备以一次性使用、技术含量低的传统物资为主，新材料与新装备数量少，高科技防汛装备匮乏。

　　6. 防汛抗旱现代化水平不高。一是自动测报设施不完善。洞庭湖区8个主要内湖水情、工情监测及城市防洪防涝监控设施建设严重不足，未实现重点区域监控全覆盖；11个县市区的防汛预警预报体系建设落后，特别是控制性节点的水情、工情信息仍靠人工测报，效率低、精度差。二是信息资源共享不充分。尚未建立全省统一的防汛抗旱信息资源共享平台，信息“孤岛”现象普遍存在，制约了信息资源的高效利用。三是辅助决策分析智能化程度不高。防汛抗旱应用系统建设目标单一、深度开发不够，已开发的应用系统关联性不强，还不具备逻辑分析、辅助决策功能，不能满足指挥调度智能化的需要。

　　三、全面贯彻防灾减灾新理念，突出抓重点、补短板、强弱项，全面提升防大汛抗大灾能力

　　习近平总书记强调，必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾与非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，为我们做好防汛抗灾减灾工作提供了根本遵循。我们将坚决贯彻习近平总书记“两个坚持、三个转变”防灾减灾新理念，聚焦问题，综合施策，抓重点、补短板、强弱项，不断夯实防大汛、抗大灾基础，全面提升自然灾害综合防范能力。

　　1. 强化防灾意识。始终把握水情是湖南重要省情这一实际，加强水情和防灾减灾宣传教育，切实增强全社会的水患意识和防灾抗灾意识。一是充分认识形势的复杂性。特殊的无法改变的地理环境和气候条件，决定了湖南水多、水少都会成灾。同时，受全球气候变暖影响，台风、暴雨、冰冻、高温等极端天气事件发生机率增加，发生水旱灾害突发事件概率增大。二是充分认识目标的多元性。在全面建成小康社会决胜期，防汛抗旱必须统筹兼顾好保生命、保发展、保民生、保生态各方面需求，既要为群众生产生活提供可靠的水安全保障，也要为经济发展和社会稳定提供好环境，还要努力维护生态安全。三是充分认识任务的艰巨性。随着城市化进程加快，人口和财富集中趋势愈加明显，很多地方淹不得也淹不起，防汛抗灾面临的压力更大。因此，对湖南而言，任何时候都要把防大汛、抗大灾放在头等重要的位置，不能有丝毫懈怠和疏忽，宁可十防九空，不可失防万一。

　　2. 完善工作思路。坚持以人民为中心发展思想，落实以防为主的方针，最大限度减轻灾害损失。在工作目标上，要把保生命放在首要位置，努力做到少死人甚至不死人，杜绝群死群伤，并统筹兼顾社会、经济和生态效益，更好地保民生、保发展、保生态，保障经济社会平稳健康发展。在组织应对上，构建政府统一指挥、部门协调联动、军民联防联控、社会广泛参与的防汛抗旱组织体系，调动一切可调动的力量，有力有序有效应对水旱灾害。在手段运用上，综合运用行政、法律、经济、科技、工程等多种手段，多措并举，科学应对，提高防汛抗旱管理水平和减灾成效。在工作措施上，坚持工程措施与非工程措施相结合，扎实做好方案预案、物资队伍、培训演练等准备，主动预防灾害风险；利用工程“拦分蓄滞排”功能，发挥水利工程防灾减灾关键性作用。

　　3. 坚持系统治理。按照习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针，坚持山水林田湖草系统治理，统筹解决水资源短缺、水生态退化、水环境恶化、水灾害频发等一系列问题。一是强化规划引导。在编制国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及确定重大建设项目时，科学评估水资源承载能力和水环境带来的洪涝灾害风险，做到以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。二是注重生态修复。统筹山水林田湖草等生态要素，将治水与治山、治林、治田等有机结合起来。开发建设要最大程度保护河流、湖泊、湿地、水塘等自然水系，留足雨水分流通道和蓄洪空间，促进人水和谐共生；采取植树造林、退耕还草、退地还林等措施，有效遏制水土流失，全面提高林草覆盖率，全面增强土壤、植被、森林的蓄水保水功能。三是突出建设重点。加快涔天河水库灌区、莽山水库、毛俊水库等在建重大工程建设，增强流域水资源配置能力。加快病险水库、水闸除险加固力度，提升防洪减灾能力。推进洞庭湖区钱粮湖等三垸蓄洪安全建设，启动11个重点垸、51个重要一般垸应急除险和近几年发生重大险情的堤防达标建设，不断完善洞庭湖防洪体系。加快14个地级城市和89个县级城市防洪工程建设，重点提升近五年来受淹多次的祁阳、道县、江永、冷水滩、麻阳、洪江区、辰溪和凤凰等8个城市的防洪能力。积极推进城乡供水一体化，加快建设城市备用水源，大力推进灌区续建配套和节水改造、“五小”水利工程和田间配套工程建设，强化供水保障。

　　4. 加强河湖管理。以全面推行河湖长制为抓手，把保障防洪安全、供水安全作为重点内容，有效保护河湖行洪蓄水、防灾减灾等综合功能。一是遏制侵占水域行为。严格涉河建设项目行政审批，建立建设项目占用水域补偿制度，加大联合巡查与执法力度，严厉打击侵占河道、破坏水系等危及防洪安全的行为。二是强化河湖岸线保护。科学划分岸线功能区，强化分区管理和用途管制，大力保护河湖岸线，对岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，确保河畅、水清、岸绿、景美。三是逐步修复河湖功能。积极推进河湖水系连通，拆除阻水障碍，打通“断头河”，拓宽“卡脖河”，促进水流起来、活起来；实施清淤疏浚、退垦还湖还湿，加快恢复河湖引排调蓄能力。

　　5. 提升应急能力。以信息化建设为支撑，以物资储备和抢险队伍建设为重点，不断提升防汛抗灾综合保障水平。一是加强防汛现代化建设。紧跟信息技术发展趋势，加强顶层设计，建立和完善指挥决策平台，实现防汛抗旱调度可视化、决策智能化、指挥一体化。二是加强基层队伍建设。建立基层技术人才保留、培养机制，落实以群众为主的巡查队伍、以民兵为主的抢险队伍、以党员干部为主的突击队伍，加强培训和演练，增强应急处置能力。三是加强物资器材储备。加大防汛抗灾投入，改变政府单一储备方式，充分依托社会资源，实行定点储备、社会代储相结合。合理规划储备布局，前置储备点位，在水库、堤防、泵站、城镇重要保护区等重点部位预先储备一批抢险物料，确保抢险急需。

　　6. 发挥市场作用。按照“政府主导、市场参与”的原则，充分发挥好市场机制作用，政府与市场“两手发力”，广泛凝聚全社会力量防灾抗灾。一是创新投入机制。加大防洪减灾工程公共财政资金保障力度，持续改善水利投资环境，吸引社会资本参与水利项目建设、管理、运营，引导经营性水利逐步走向市场。进一步完善群众投入引导激励政策，激发群众参与和投入水利基础建设的积极性。二是整合社会资源。鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、物资储备、过渡安置、恢复重建等工作，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。三是探索政府购买服务。建立完善灾害保险制度，不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系。依托企业人才、装备优势，通过签订协议、政府财政补贴等方式，组建企业抢险后备队伍，推进防汛抢险队伍社会化、专业化、市场化。

　　(作者为省水利厅党组书记、厅长)