污染防治攻坚急　四水清流会有时

　　——湖南省乡镇污水处理设施建设运营情况调研报告

　　省委政研室、省住建厅、省生态环境厅、省发改委联合调研组

　　近期，省委政研室联合省住建厅、省生态环境厅、省发改委，就全省乡镇污水处理设施建设运营情况进行了专题调研。调研组组织相关部门进行了座谈研讨，赴涟源市、长沙县等地进行了实地调研，现将有关情况综合汇报如下：

　　一、湖南乡镇污水处理设施建设运营总体情况

　　“十二五”以来，通过推进农村环境综合整治和实施重点镇污水处理设施建设三年行动计划，湖南全面启动乡镇污水处理设施建设，通过5年多的努力，全省乡镇污水处理设施覆盖率、污水收集率和处理率得到了逐步提高。

　　乡镇污水处理设施覆盖率约为20%。截至2018年6月底，湖南已建成集中式乡镇污水处理设施237处，覆盖221个乡镇。此外，还有50多个乡镇污水处理设施在建。全省已建成污水处理设施日处理规模达73.7万吨，已建成配套污水管网2300公里。

　　累计投入45亿元。据各市州上报情况统计，全省已建成乡镇污水处理设施累计投入约45亿元(含部分管网)。其中，以县作为投资建设主体，通过BT、BOT、PPP等模式引进社会资本约21亿元。其余以乡镇作为投资建设主体，建设资金主要来源于国家、省、市、县各级财政，通过环保、住建、农委、水利等部门，以专项或奖补的形式拨付到项目，不足部分由乡镇自行解决。

　　采用多种技术工艺。乡镇污水规模小且主要是生活污水，因此全省已建成污水处理设施主要采用A2O及其衍生工艺、接触氧化+人工湿地、生物转盘、预处理+人工快渗等工艺。绝大部分污泥采用卫生填埋方式处置，部分污泥采用堆肥或制砖方式再利用。出水执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》，全省已建成污水设施出水达到一级A标的有46处，达到一级B标的有189处，达到地表准IV类水的有2处。

　　委托企业运营或当地乡镇自行运营。全省237个已建成乡镇污水处理设施中，约50%通过BOT、TOT等模式委托企业运营管理，如长沙县17座集镇污水处理设施打包委托给桑德环境运营管理，县财政每年安排1661万作为运营维护费，保障了集镇污水处理设施正常有效运行。其余乡镇污水处理设施由当地乡镇自行运营管理。如涟源市杨市镇污水处理厂由6名乡镇干部负责运行管理，每年运营费用100万元，娄底市每年仅拨付30万元作为运营经费，不足部分由镇政府自筹，从现场调研的情况来看，运行状况不佳。

　　二、乡镇污水处理设施建设运营存在的突出问题

　　乡镇污水处理设施在投资运营模式、管理体制机制等方面还存在一系列问题，导致全省乡镇污水处理设施建设进度滞后、设施运行效率偏低。

　　乡镇污水处理设施建设任务重、时间紧、进展慢。全省1536个乡镇中，现仅有221个乡镇建有生活污水处理设施，除去城关镇，大约还有1250个乡镇尚未建成污水处理设施。以人均日污水产生量0.1吨测算，全省建制镇污水处理率仅为36%。以每个乡镇应修配套管网10公里测算，全省乡镇污水管网配套率不足20%。根据国家“十三五”规划、“水十条”、《湖南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)》要求，到2020年，所有重点镇要具备污水收集处理能力，洞庭湖等重点区域和重点镇污水处理设施要“全覆盖”，建制镇生活污水处理率要达到70%以上。乡镇污水处理项目建设从启动到竣工验收一般需要两年左右时间。要完成国家要求的目标，乡镇污水处理设施及配套管网建设任务繁重、时间紧迫、进展偏慢。

　　资金缺口大、筹措难。据测算，要实现2020年建制镇生活污水处理率达到70%以上的目标，全省在2020年底以前还需要新建集镇污水处理设施500处以上，配套管网5000公里以上，总计需投入150亿元左右。从过去几年的情况看，中央财政对乡镇污水处理设施建设运营的支持有限，项目建设及运营费用主要靠地方财政自筹。湖南市县财力普遍较弱，再加上严控政府债务和清理PPP项目等政策的影响，县市资金筹措更加艰难，个别县市已申请将乡镇污水处理设施项目延期。同时，由于乡镇污水处理项目规模小、分布散、管理难度大、效益低，单个乡镇污水处理项目难以吸引社会资本，市场化运作困难。乡镇污水处理收费制度不健全，全省仅有61个建制镇开征了污水处理费。

　　已建成设施运行情况不容乐观。调研发现，全省部分已建成乡镇污水处理设施运行状况不正常，运行效率不高。一是乡镇污水处理设施“用不起”。乡镇污水处理设施规模小、分布广，相较于城市污水处理厂运行成本较高。如娄底市第一污水处理厂日处理规模15万吨，污水处理费为0.66元/吨，而苏仙区栖凤渡镇污水处理厂日处理规模2500吨，污水处理费达到1.3元/吨。与此同时，乡镇财政基本上是“吃饭财政”，承担污水处理设施运行费用举步维艰。如涟源市茅塘镇污水处理厂每年运行经费达到112.8万元 ，娄底市财政每年拨付30万元作为运行经费，其余不足部分靠乡镇举债维持。二是乡镇污水处理设施“吃不饱”。乡镇污水处理设施建设存在“贪大求高”的问题，实际运行负荷率远低于设计水平。如望城区、宁乡市、浏阳市已建成的乡镇污水处理厂处理实际处理量仅为设计处理能力的一半。与此同时，由于管网配套不完善、雨污分流不到位、管网维护长效机制不健全等原因，导致污水收集率不高，进水浓度偏低，污水处理设施设计功能无法正常发挥。如浏阳市大瑶镇建成区面积6平方公里，污水收集率为60%-70%；涟源杨市镇污水处理厂规划配套管网20公里，目前仅仅完成8公里管网建设，还有三分之二的镇区处于污水直排状态。三是乡镇污水处理设施“管不好”。污水处理设施日常管理和运行维护专业性较强，部分污水处理设施建好后移交乡镇管理，乡镇缺乏相关专业人才和管理团队，同时由于位置偏远、工资待遇低等原因，招不到专业技术人员，只能派乡镇干部轮流值班维护，设备出问题只能靠厂家维修，导致维修费用高、周期长，设备“晒太阳”现象时有发生。

　　投资建设运营管理体制机制不顺。一是乡镇作为投资建设运营主体不堪重负。部分地区由乡镇作为投资建设和运营主体的模式推进污水处理设施建设，形成了事实上的“小马拉大车”、外行人干内行事，无论是从专业技能、管理水平还是经费保障上，乡镇都无法承担起这份重任。二是存在多头管理、九龙治水的问题。农委、住建、环保、水利等部门都有支持乡镇污水处理设施建设的专项资金，但是各部门之间缺乏统筹协调沟通机制，项目推进过程中存在多头管理、九龙治水的现象，有限资金不能发挥其最大效益。同时，乡镇污水处理设施建设涉及到发改、财政、国土、环保、住建、水利、农委等多个部门，审批手续繁杂，审批周期较长，特别是国土征地、污水处理厂排放口设置、PPP项目入库审查等手续办理困难，严重影响项目进度。三是监管体系不健全。乡镇污水处理设施的建设运营管理相关指标未列入地方政府考核体系，监管主体缺位，责任不明确。同时，目前大多数乡镇污水处理设施还未安装在线监测设备，没有纳入全省的污水处理厂监管平台，不能有效实施监管。

　　三、全面提升乡镇污水处理设施建设运营管理水平的对策建议

　　加快推进全省乡镇污水处理设施建设进度，提升运营管理水平，需要走政府主导、市场运作、规划引领、厂网同步、建管一体的道路。

　　实施全省乡镇污水处理设施建设专项行动。全面落实国家“十三五”规划、《湖南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)》《湖南省农村人居环境整治三年行动实施方案(2018-2020年)》等文件精神要求，实施全省乡镇污水处理设施建设专项行动。参照湖北省的做法，成立专项领导小组，统筹推进乡镇污水处理设施建设，领导小组下设办公室，办公室设在省住建厅。省住建厅承担领导小组日常工作，负责技术指导与服务，会同相关部门开展考核与监督。各市、州、县成立相应的组织领导机构和工作专班，负责组织实施。

　　完善投融资体制机制。建立财政支持、社会参与、使用者付费相结合的资金筹措与分担机制。建立污水处理设施建设项目库，省级各相关部门积极争取中央政策项目资金，各级财政统筹整合相关资金，对纳入项目库的针对性进行资金奖补。对建成后投入运营的乡镇生活污水处理设施，省级根据监测考核运营情况，给予一定的运营补助，具体办法由省财政厅会同省住建厅、省生态环境厅制定。各县(市、区)人民政府应将由政府负担的乡镇污水处理设施建设运营资金纳入财政预算。借鉴四川广安市做法，从国有土地出让金净收益和城市基础设施配套费中提取一定比例，专项用于乡镇污水处理设施建设和运营。通过国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构，争取抵押补充贷款，依法合规提供信贷支持。探索建立乡镇生活污水处理费征收制度。

　　推广PPP建设运营管理模式。落实中央精神，支持市(州)、县政府创新乡镇污水处理设施建设运营管理模式，县域范围内的污水处理设施建设和运营采用打捆招标的方式，和技术资金实力强、信誉好的企业采取PPP模式合作，实施专业化、市场化建设和运行管护，推行城乡污水处理统一规划、统一建设、统一运行、统一管理。统筹考虑污水处理厂与配套管网建设的关系，污水处理厂与配套管网同步设计、同步建设、同步验收。

　　加强规划引领。各地科学统筹，根据城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等相关规定和要求，合理布局乡镇污水处理设施。县域范围内乡镇污水处理设施规划设计方案，由市、州组织权威专家评审，报省级相关部门备案，重点对工艺路线、管网设计、建设规模等提出备案意见，未经评审和备案的不得开工建设。

　　简化审批程序。建立乡镇生活污水处理设施项目建设绿色通道，在具备要件的基础上，简化程序，优化审批流程，实行联评联审机制。

　　严格考核监督。将乡镇污水处理设施建设和运营工作纳入对地方政府责任目标考核内容。省级建立乡镇生活污水治理工作信息管理平台，制定《湖南省乡镇生活污水处理设施建设运营管理考核实施办法》，对工作不力、未能完成建设目标任务、建成后设施运行不正常的，对市(州)、县(市、区)政府主要负责人实施约谈问责，对造成重大环境污染恶劣影响或责任事故的，依法依规严肃追究相关领导和责任人的责任。