治理体系和治理能力现代化的基层探索

　　——长沙市浏阳市“放管服”改革的调研报告

　　省委政研室(省委改革办)、湖南大学联合调研组

　　“放管服”改革是重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命，也是实现经济稳中向好的关键一招。近年来，长沙市浏阳市坚持从大处着眼、小处着手，持续推进县域“放管服”改革，优化了营商环境，提升了行政效能，增强了县域经济竞争力，打造了廉洁政府。近期，省委政研室(省委改革办)联合湖南大学赴浏阳进行了深入调研，对其经验做法进行了认真总结，以期为其他县域实现基层政府治理体系和治理能力现代化提供路径参考。

　　一、浏阳市“放管服”改革的主要做法

　　行政审批改革积小成大。浏阳市于2016年初在全国县级首推建设投资项目行政审批改革，政府(社会)投资项目由最初的171(152)个工作日缩短到30(25)个工作日内，行政审批提速80%以上。涉改重点领域有投资项目、不动产登记、企业设立变更等。具体分为明确审批权责，每个审批事项明确牵头单位、参与部门、申请条件、提交资料清单、审批时限，如要件齐全，审批工作人员无条件受理。优化办事流程，组织各部门对每一个审批项目的审批流程逐一进行优化再造，突出减时限、减环节、减材料、减证明，并统一格式编制成行政审批流程清单和行政审批前置条件清单向社会公布。实行并联审批。比如，建设投资项目分4个阶段几十项审批事项，取消、暂停和调整一批无关紧要的审批事项，其余审批事项分类整合到四个阶段，实施一口受理、并联审批、一窗出件。规范行政审批收费，开展规范收费专向整治行动，编制和公布全市行政事业性收费、部门服务性收费项目清单。加强事中监管，所有事项纳入省投资项目在线审批监管平台进行审批，实施“网上审批、在线监察”。建成全省首个行政审批中介服务超市，严格把关中介机构的资质，供企业群众自主选择。建立保障机制，每季度末由市政府督查室、市优化办牵头，对各部门完成建设投资项目审批工作情况进行督察评估，对照考核细则进行量化评分。

　　简政放权改革四级联动。全面承接省级赋权。梳理《湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》中406项地市级经济社会管理权限，形成明确的赋权清单，确保底子清、接得住、用得好。市级层面接续赋权。市级政府对与群众、企业等关系密切的省级赋权全部进驻市民之家，赋权事项承接率达90.4%。通过清单式梳理，确定政府及其工作部门权力事项，行政职权事项精简率达63%。推行企业办事不出园，长沙市和浏阳市先后分别向经开区、高新区下放市县级经济社会管理权限291项、229项。开展扩权强镇试点。将事权、财权、人权和地权“四权”向大瑶镇下放，通过直接授权、委托授权、授权派驻机构和服务窗口前移等四种方式，向大瑶镇下放了25个市直部门的64项行政许可、管理服务事项，实施国地财合署办公，授予大瑶镇自主公开招录(聘)人才的权限。审批服务下沉。全市覆盖标准化乡镇(街道)政务服务中心和村(社区)便民服务站点，按照能放尽放的要求，将28项惠及民生的县级经济社会管理权限依法下放，扩大乡镇(街道)村(社区)办结范围，基本实现个人事项不出乡镇(街道)。

　　“一门一网”改革融合发展。“一门一网”改革指推进企业群众办事“只进一扇门，最多跑一次”和“只上一张网”，实现政务服务中心和政务服务网融合发展，共同推动政府治理体系现代化。“一门”方面。浏阳市启用省内首个市民之家，分为九个功能专区；升级改造园区政务服务中心，构建“一站式”园区行政审批模式，实现园区事园区办；深化乡镇(街道)政务服务中心和村(社区)便民服务站点标准化建设。并统一事项标准和事项实施标准、场所标准与工作制度标准，构建了全市覆盖的政务服务中心。所有政务服务中心形成了全市一致的“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”线下服务模式。目前市民之家已入驻部门36家单位，办事窗口180个，可办理事项621项，其中607项实现“最多跑一次”，占比98%。园区涉及行政审批的单位(部门)全部入驻，实行审批事项一个窗口统一受理，创建了全国第一个园区不动产登记中心，创新“项目报建不出厂”、“网上预约受理”等精准服务。梳理公布223项乡镇政务服务事项，实现群众办事小事不出村、大事不出乡。“一网”方面。构建网上办事大厅，通过分类建立电子证照库和各单位与审批服务有关的电子档案库，以及人口信息基础数据库，建设全市大数据库。实现审批部门间审批服务数据信息的互联共享。依托湖南省统一的身份认证系统，积极推进浏阳电子证照、电子公文、电子印章应用与省级系统对接，实现部门内、跨部门、跨地区之间“网络通、数据通、业务通”。实现省—市—县—乡—村五级无障碍联通，建成政务服务一体化平台。在此基础上，连接多元化移动终端，实现便民服务事项的网上预约申请、查询、支付功能，推行审批服务结果“一微一机一端”(微信、自助一体机、移动客户端)推送。目前257个事项可网上预审、259个事项可网上申办，全流程网上办理事项44个，已通过平台办理各类业务13000多件。

　　标准化服务体系极简便民。为实现行政审批政务服务事项好办、易办、快办，进一步深化“最多跑一次”改革，浏阳市于2018年着力推进“马上办、就近办、网上办、帮代办”，构建极简便民的全覆盖标准化服务体系。简易事项“马上办”。按照“优流程、减材料、压时限、提效率”要求，根据公布实施的“最多跑一次”事项清单，浏阳市推进承诺件改即办件，对商事登记、不动产登记等申请办理率高的政务服务事项，做到即来即办即结。推广“岗岗通”以及“5+2”全天候的社区服务模式，做到一窗办结、随时可办。面向个人“就近办”。最大限度向基层放权，审批服务向基层延伸，园区乡镇(街道)政府服务中心和村(社区)便民服务中心全域覆盖。按照就近方便、集中集约的原则，将互联网+政务服务多功能自助一体机搬进社区、商区和厂区，提高群众办事便捷程度。优先推行“网上办”。利用大数据扩大政务服务事项网上办理范围，凡与企业生产经营、群众生产生活密切相关的审批服务事项“应上尽上、全程在线”，逐步实现政务服务事项办理“零见面”。优化体验“帮代办”。目前已建成三级帮代办服务体系。市政务服务中心设置2个帮代办服务窗口，全程为申请帮代办的企业群众免费提供服务。园区实施工业项目正式投产前行政审批全程代办和企业上市集中代办服务，采取快递寄送、园区派送方式，节约企业成本。乡镇(街道)政务服务中心、村(社区)便民服务站设立“帮代办”窗口，可办200余件事项，有社区代办专干、街道网格专干、村级代办专干、党员志愿者等稳定的帮代办队伍。

　　二、浏阳市“放管服”改革的主要启示

　　坚持以人民为中心是关键。浏阳“放管服”改革能够取得一定的成绩，关键在于始终坚持以人民为中心的发展思想，以企业和群众反映突出的办事难、办事慢、多头跑、来回跑等问题作为改革的着力点，以老百姓的满意度和获得感作为评价改革是否具有成效的关键标准，来谋划改革、推进改革。

　　培育主动改革意识是前提。浏阳素有改革传统，访谈中受访者大多称之为“改革基因”，即“我要改革”“我要发展”的主动改革意识。改革主动能赢得发展主动，发展成果鞭策主动改革，二者相互促进，良性循环。“我要改革”的意识也是浏阳近年来承接各项改革试点，及时把握改革新机遇，率先系统集成推动“放管服”改革，尤其是“最多跑一次”改革的动力之源。一位参与改革方案拟定的受访者表示，“以前招商引资靠政策、拼资源，政策和资源拼完了，要保持地区的竞争力，就只能刀刃向内，对政府自身服务进行改革，营造好的营商环境。”改革是一项长期工程，是个积小成大的过程，唯有不断增强改革意识，提高改革主动性，有针对性地解决各领域各环节的矛盾和问题，才能推进改革持续深化。

　　压实一把手责任是保障。“放管服”改革是时代发展、经济社会发展对政府的倒逼，但是改革的推行必然采取自上而下的方式。浏阳的“放管服”改革是书记工程，市委书记带头，亲自调度和督查每一项改革。浏阳成立了改革专项领导小组，相关改革纳入市常委会会议固定议题；乡镇(街道)、市直各部门、各园区的主要领导为第一责任人，要求做到改革工作亲自部署、重要方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察。压实一把手责任可以消除阻碍改革的深层次利益关系和矛盾，形成了强大的改革合力。比如，各级政府各个单位之间的改革理念和步伐之间必然会存在一定的差距，基层职能部门经常面临来自垂直管理部门的压力，夹在地方政府和上级垂直管理部门之间，对改革持谨慎态度，对此，浏阳市领导一再强调不换思想就换人，必须转变观念，务实推进改革。

　　坚持整体政府理念是基础。从老百姓的角度看，某一个单位或职能部门就代表着政府，但涉及到不同部门的审批或服务环节是紧密相连的，一个环节不畅会影响整个事项的进度，影响政府和人民的关系。因此，贯彻整体政府理念，打破部门各自为政的局面和利益藩篱，构建部门联动、网络联通、流程科学、信息共享、协调一致、规范有序的大政府审批机制，“放管服”改革才能有实质性的成效。清单是厘清政府职权及其运行的最佳方式，浏阳市将清单管理当成一种管理理念，贯彻到每一项棘手的工作中，政府权力清单、责任清单、收费清单、审批流程清单、审批条件清单、“最多跑一次”事项清单、帮代办等一系列清单，为落实简政放权、规范权力运行奠定了良好基础。有效清单的产生和调整是一个实施精细化政府管理的过程。

　　三、问题和几点对策建议

　　建立数字平台治理体制，打破信息孤岛。“放管服”改革的深化，需要全面打破信息孤岛、打通数据壁垒，实现政府部门间数据共享。目前浏阳乃至全国的数据共享，以一对一的共享模式为主，即某个使用数据的部门向掌握数据的部门发起数据共享请求，掌握数据的部门同意并提供数据，维系这种一对一数据共享模式主要靠感情或关系，不可持续也无法推广。

　　数据共享需要正式规范的体制机制作为保障。建议湖南省域推出数据及其系统的技术标准，从技术层面实现政府公共数据的规范化、标准化，确保数据和通用业务标准的统一及应用，实现跨地区、跨部门、跨层级数据的互认共享。明确信息系统整合为各级政府的“一把手”工程，自上而下将业务信息系统的整合纳入法治规范的轨道，出台跨层级跨区域信息系统对接的实施方案和操作办法。建议浏阳市分步实施数据共享。首先，分领域实现信息系统整合和共享，实施跨领域窗口内部流动的审批机制。第二，连通一百个高频事项涉及到的业务系统。第三，将群众和企业在市民之家办事形成的新数据与“最多跑一次”平台对接，建立“归属权、使用权和共享管理权三权分置”权责清晰的共享机制，实现政府的精准化服务和管理。

　　增强放权的协同性以实现简政放权进一步深化。浏阳市的“放管服”改革简政放权不够，事项和资料证明取消不彻底，审批程序和环节仍然繁多，审批总体时间还是比较长，要求进一步增强改革的协同程度。比如，浏阳市投资项目审批需30天，社会投资核准类项目25天，但算入中介时间，则需155天左右。中央的目标是120天，浙江省的目标是100天。浏阳提出80天的目标，此目标的实现须有省住建厅等上级相关部门的配合。还比如，事项下放时末梢打通难，浏阳市级拟把个人事项都放到社区便民服务中心，但遇到了细节沟通、法律层面的障碍。

　　改革越深入越要抓改革协同。首先，建议湖南省全域深化“放管服”改革，因地制宜、因事制宜，上下双向改革齐头并进，减少基层政府改革过程中的上级体制机制壁垒。其次，将权力与责任下放统一起来，同时与编制、财力等改革做到统筹衔接。第三，建立跨部门改革协同机制。以“一件事情”为中心，以改革部门为组织主体，确立明晰的改革目标和改革流程，明确部门权责，充分发挥“放管服”改革督察部门的作用。第四，建立基层改革容错机制，为勇于担当的改革者“保驾护航”。“改革”必然涉及种种利益，需要壮士断腕、刮骨疗伤的勇气，如何为敢于担当者担当须制度化。

　　放管脱节呼唤科学有效的监管体系。“宽放”之后必是“严管”，放管须有机结合。浏阳市在监管方面还存在监管不到位、“重审批、轻监管”等问题。这一问题具有普遍性，即便是最富成效的地区或领域都存在一定程度的放管脱节现象。首先，“多证合一”优化营商环境改革中，前置审批被取消，事中事后的日常监管有待加强。其次，审批权和监管权下放不协同。最后，浏阳深入实施工程建设项目审批制度改革，其发布的审批时间不包括中介服务，中介服务机构是社会组织，目前全国还没有一个有效的管控机制，只能通过行业主管部门来监督促进服务提质增效。

　　在简政放权的新情境下，浏阳市亟需建立一个科学有效的完整监管体系。首先，梳理政府监管事项清单。在政府职能中，审批与监管总体上存在“谁审批，谁监管”、“只审批，不监管”和“不审批，也监管”三种情况。“谁审批，谁监管”的事项，例如环评、水评、气评、能评、卫评、雷评等，经审批通过后应加强跟踪监管。“不审批，也监管”事项正是“放管服”改革的目的，就是让政府腾出手来管好自己该管的事情，例如前置审批取消后应该加强事中事后监管。其次，实施跨部门跨区域的综合监管行政执法模式。成立城市综合执法局，统筹城管、住建、规划等部门执法力量，建立跨区域的监管协作体系，实现综合行政执法“全覆盖”。第三，创新监管方式手段，积极采用信用监管、大数据监管等多元手段。第四，打造全社会协同监管体系。引导市场主体自治，发挥行业组织的自律作用，鼓励社会参与监管。第五，加强监管风险监测，早发现早预警，提高监管风险预防和治理的制度化水平。