王宏伟 中国人民大学公共管理学院教授

　　我国疫情防控和复工复产之所以能够有力推进，根本原因是党的领导和我国社会主义制度的优势发挥了无可比拟的重要作用。发展环境越是严峻复杂，越要坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击。对此，我们将从新冠肺炎疫情的挑战与中国应对之策、抗疫的经验与教训、中国的制度优势与转化三个方面出发，深入探讨“健全公共卫生应急管理体系的中国道路”这一主题。

　　一、新冠肺炎疫情的挑战与中国应对之策

　　(一)一次危机，一次大考

　　新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、影响范围最广、防控难度最大的一次公共卫生事件，对我们国家的治理能力而言，既是一次危机，也是一次大考。截至2020年5月31日24时，31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团累计报告确诊病例83017例，累计治愈出院病例78307例，累计死亡病例4634例，治愈率94.3%，病亡率5.6%。

　　作为一场公共卫生突发事件，我们结合前后的历史事件来看，新冠肺炎疫情所带来的挑战是非同寻常的。2019年10月，党的十九届四中全会召开，专门探讨了国家治理体系和治理能力现代化的问题。之后不到一个月，中央政治局又举行了第19次集体学习，其主题也是推进我国应急管理体系和能力现代化。又过了一个月，新冠肺炎疫情发生。对此，习近平总书记指出，“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”。

　　(二)《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书

　　2020年6月7日，中国国务院新闻办公室发布了《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，主要从三个层面系统总结了我国抗击新冠肺炎疫情的经验：

　　第一，卫生层面。我们的主要经验是牢牢抓住了防控和救治两个环节，在两个战场协同作战，具体包括：一是建立统一高效的指挥体系，先是由国家卫建委主导、31个部门共同参与的联防联控机制，后是中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组，加强了党中央对全国疫情防控形势的总体把握和布局；二是构建全民参与严密防控体系，即：全国各行各业都投入到疫情阻击战、总体战之中，编织成一道非常牢固的坚不可破的疫情防控网络，突显了我国组织动员方面的优势；三是全力救治患者、拯救生命，即：我们对患者不计成本、不计代价地救治充分彰显了我们党以人为本、人民至上、生命至上的理念；四是依法及时公开透明发布疫情信息；五是充分发挥科技支撑作用，包括启动应急科研攻关、开发健康码等。

　　第二，社会层面。我们凝聚起了抗击疫情的强大力量，主要表现在：一是我们把人的生命放在高于一切的位置，如习近平总书记反复强调的“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”；二是我们充分发挥了社会主义集中力量办大事的优势，举全国之力抗击疫情，比如除夕夜全国的医疗队驰援武汉；三是我们做好了平衡疫情防控与经济社会民生的工作，在疫情防控形势出现好转迹象之后积极谋划经济社会发展；四是我们在疫情防控过程中彰显了中国人民坚韧奉献、守望相助的文化底蕴。

　　第三，国际层面。我们积极构建人类卫生健康共同体，与相关国家、国际组织合作。在中国抗疫最艰难的时刻，中国得到了世界上许多国际组织和国家的帮助；在感谢和铭记的同时，我们积极开展国际交流合作，向100多个国家提供了抗疫方面的物资援助，并积极分享抗疫成功经验，派出专家组或通过远程会议的形式把抗疫心得分享给其他国家，为人类共同战胜疫情作出了重要的贡献。

　　(三)中国抗疫最为关键的四步

　　回顾我国抗击新冠肺炎疫情的经验、过往，我们可以看到，中国抗疫成功走出了最为关键的四步：

　　第一，2020年1月20日，国家卫健委高级别专家组组长、中国工程院院士、呼吸病学专家钟南山公开了新冠肺炎病毒“人传人”的信息。这是至关重要的。

　　第二，在发现新冠肺炎病毒“人传人”后，我们很快成立了党中央统一领导指挥的高层次机构，也就是中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组。机构的成立把各地方、各部门的资源调动起来，汇集成强大的合力，具有非常重大的意义。

　　第三，2020年1月23日，武汉“封城”。在抗疫中，这一步可以说也是非同寻常的。通过观察世界各国应对新冠肺炎疫情的经验教训，我们可以得出这样一个结论：我们在应对新发传染病时，就像在打一场高技术的局部战争，具有首战即决战的特点。如果我们当时不果断进行“封城”的话，疫情将会向全国各地快速蔓延，如果形成两个、三个甚至更多“武汉”的话，那么后续出现的医疗物资短缺、医疗人员短缺、医院床位短缺等现象就难以克服和解决。疫情遍地开花的结果就是我们可能要多点作战，并陷入进退两难的境地。反观西方一些国家，之所以没能有效控制疫情，其主要的原因在于他们在疫情的初期没有能够采取断然的风控措施。

　　第四，建立方舱医院。在1月底、2月初的时候，我们的疫情防控形势是非常艰难的，比如医护人员、病床以及医疗防护物资的短缺等。在这种情况下，我们提出了建立方舱医院。只有建立方舱医院，我们才能实现真正的分级、分层、分流。

　　二、抗疫的经验与教训

　　2020年2月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，强调确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

　　2020年6月2日，习近平总书记主持召开专家学者座谈会并发表重要讲话，强调人民安全是国家安全的基石。要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域重大风险。只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障。

　　(一)站在总体国家安全的视角看待公共卫生安全问题

　　习近平总书记是站在总体国家安全的视角来看待公共卫生安全问题的，相应地，我们也需要站在总体国家安全的视角来看待健全公共卫生应急管理体系的问题。习近平总书记在这次新冠肺炎疫情应对当中特别强调，把生物安全纳入国家安全体系，全面提高国家生物安全治理能力。

　　生物安全与国家安全是密切相关的，表现在三个层面：一是人类历史上死于传染病的人数远远高于死于战争的人数，并且将生物病毒作为武器诉诸于国家和国家之间的战争的现象并不鲜见；二是恐怖主义也可能会采用生物病毒攻击的模式来实现其不可告人的政治目的；三是重大传染病疫情即便不被运用在战争或恐怖袭击当中，也可能对社会公众的生命健康造成非常严重的威胁。

　　习近平总书记提出的总体国家安全观是一种系统性、整体性的安全观。人民安全是国家安全的基石。总体国家安全观以人民安全为宗旨。在疫情防控中，坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位。在新时代总体国家安全观观照下的国家安全是怎样界定的：根据《国家安全法》规定，指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。

　　国家安全既有主观维度，也有客观维度。客观维度就是我们国家的核心利益和其他重大利益不受到内外风险的挑战；主观维度就是从主观层面上讲感觉不到严重威胁的存在。国家安全的概念是内外兼修的，既包括内部安全，也包括外部安全，同时不仅仅是对一种状态的描述，也是一种维持状态的能力。国家安全法第29条规定，国家健全有效预防和化解社会矛盾的体制机制，健全公共安全体系，积极预防、减少和化解社会矛盾，妥善处置公共卫生、社会安全等影响国家安全和社会稳定的突发事件，促进社会和谐，维护公共安全和社会安定。

　　(二)强化公共卫生应急的法治保障

　　习近平总书记在应对新冠肺炎疫情的过程中，提出要依法有序防控疫情。这是因为新冠肺炎疫情引起了经济社会的一系列连锁反应。

　　第一，尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。在疫情防控过程中，我们要防止行政紧急权的滥用。习近平总书记在讲话中提出，要完善相关的法律法规，如《传染病防治法》《野生动物保护法》，并且要通过立法和修法的形式把各方面的责任压实，进一步明确中央和地方、政府和部门、行政机关和专业机构的责任。

　　第二，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估法律法规的修改完善。在这次应对新冠肺炎疫情的过程中，我们可以看到法律方面的一些短板和问题，如《传染病防治法》把传染病分为甲类传染病、乙类传染病和丙类传染病三类，并基本采取了穷尽式列举法，实际上覆盖的是一些已知的传染病，对于未知的或新发的传染病很难覆盖。所以说，我们未来在修订《传染病防治法》的过程中，应该考虑为新发或非常规的传染病预留弹性的空间。我们国家现在已经启动了一些相关的立法修法的进程，如《突发事件应对法》的修法。

　　(三)加强公共卫生应急的科技支撑

　　第一，加大卫生健康领域的科技投入，集中力量开展核心技术攻关，发挥新型举国体制的优势。历史上，我们国家在科研攻关方面发挥了举国优势。习近平总书记在疫情防控期间视察了军事医学科学院和清华大学，反复强调要构建新型举国体制，攻克公共卫生领域的一些核心技术。

　　第二，深化科研人才发展体制机制改革，完善战略科学家和创新型科技人才发现、培养、激励机制，吸引更多优秀人才进入科研队伍，为他们脱颖而出创造条件。

　　第三，鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好地发挥支撑作用。《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书也指出充分发挥科技支撑作用，这是我们应对新冠肺炎疫情的经验。

　　应对突发事件，中国有三大法宝：群体、法治、科技。在此次应对新冠肺炎疫情的过程中，我们遵循安全、有效、可供的原则，加快推进药物、疫苗、新型检测试剂等研发和应用；第一时间研发出核酸检测试剂盒，在疫情爆发不久就完成了新冠肺炎病毒的基因测序；充分利用大数据、人工智能等新技术，进行疫情趋势研判，开展流行病学调查，努力找到每一个感染者、穷尽式地追踪密切接触者并进行隔离。

　　(四)创新爱国卫生运动

　　习近平总书记反复强调爱国卫生运动需要创新。爱国卫生运动是我们党群众路线在公共卫生领域里的一个创举。在新的形势下，我们也要继承群众路线的法宝，创新爱国卫生运动：一是推动从环境卫生治理向全面社会健康管理转变；二是全面改善人居环境；三是倡导文明健康绿色环保的生活方式；四是推动将健康融入所有政策；五是各级党委和政府要把爱国卫生工作列入重要议事日程。

　　爱国卫生运动需要创新，也是我们在应对新冠肺炎疫情中进行深入反思所得出的结论：一是重大传染病疫情的发生促使人类反思人和自然之间的关系，即：我们要放弃人类中心主义立场，和自然和谐相处；二是短时间内许多传染病疫情难以被溯源，我们应该培养健康的习惯，提升免疫力。

　　(五)坚持中西医结合、中西药并用

　　在疫情防控的过程中，我们坚持中西医结合、中西药并用，是习近平总书记反复强调的。未来要健全公共卫生应急体系，我们更要坚持中西医结合、中西药并用，加强古典医籍精华的梳理和挖掘，加强中医药服务体系建设，强化中医药特色人才建设，加强对中医药工作的组织领导。总之，未来我们应对重大公共卫生突发事件，特别是传染病疫情时，我们要发挥中医药的作用，打造一支高水平的国家中医疫病防治队伍。

　　(六)改革完善疾病预防控制体系

　　关于改革和完善疾病预防控制体系，习近平总书记作了浓墨重彩的论述，并对疾控体系的作用、未来发展方向进行了非常深刻的剖析。

　　习近平总书记强调，坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫；立足更精准更有效地防，在理顺体制机制、明确功能定位、提升专业能力等方面加大改革力度；建立稳定的公共卫生事业投入机制；优化完善疾病预防控制机构职能设置，建立上下联动的分工协作机制；加强国家级疾病预防控制机构能力建设，强化其技术、能力、人才储备；健全疾控机构和城乡社区联动工作机制，加强乡镇卫生院和社区卫生服务中心疾病预防职责，夯实联防联控的基层基础；创新医防协同机制，建立人员通、信息通、资源通和监督监管相互制约的机制；加强疾控人才队伍建设，建立适应现代化疾控体系的人才培养使用机制，稳定基层疾控队伍；建设一批高水平公共卫生学院，着力培养能解决病原学鉴定、疫情形势研判和传播规律研究、现场流行病学调查、实验室检测等实际问题的人才。

　　同时，我们在疫情防控上还是得到了一些教训的，要想办法解决：

　　第一，公共卫生投入的周期性波动。只有做到医防结合、平战结合，我们才能有效避免公共卫生投入的周期性波动，否则疫情过去之后，大规模公共卫生投入的必要性就会受到质疑。

　　第二，疾病防控的困境。我们需要克服、避免疾控体系一向面临的“鸟尽弓藏”的困境。中外各国的疾控系统其实都面临着这样的问题，即：疾控工作做得非常到位、扎实使重大传染病疫情不会发生，但重大传染病疫情的不发生又很可能使人们产生对疾控机构必要性的质疑。

　　第三，公共卫生领域“无人问津”。在医疗卫生领域，金字塔的底端是基础医学，中间是临床医学，塔尖是公共卫生。但在现实中，公共卫生是一个国家方面净投入、个人方面盈利最小的领域。公共卫生的“明珠暗投”可能和激励评价的导向机制有很大的关系。

　　第四，医防脱节。“防”是不让疾病发生，主要是国家的公共投入。“医”却与“防”的目标是不一样的，在这个过程中形成了一个内部的张力。

　　(七)健全公共卫生服务体系

　　第一，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。北京市在此次疫情防控工作中最大的亮点就是较早启动了社区防控的工作。同时，我们非常成功地防止了疫情向医疗卫生资源相对比较短缺的农村蔓延。从这个角度上来讲，我们全国人民都为打赢疫情防控阻击战做出了积极的贡献。

　　第二，加强公共卫生队伍建设，健全执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制。在整个疫情防控中，很多传染病医院几乎都处于一种废弃的状态，很多医院的传染科和呼吸科是合用的，同时存在着人才短缺的情况，其主要原因是传染病科风险性非常高，待遇留不住、吸引不了优秀人才。对此，我们应该建立一种考评激励制度，使更多的优秀人才愿意投身、服务于公共卫生行业，特别是传染病防控救治工作。

　　第三，持续加强全科医生培养、分级诊疗等制度建设，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接，健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。基层是医疗卫生力量相对比较薄弱的地方，特别是我们还没有建立起来分级诊疗制度。社区是疫情防控的第一道防线，如果分级诊疗制度比较发达，病患可以在社区进行初步筛查，避免了患者成为移动的传染源。

　　同时，我们国家在公共卫生服务体系的建设上也存在着一些问题：一是医疗资源配置的倒金字塔结构，即：优质资源配置的不均衡，人们对全科医生、对基层的卫生医疗力量没有基本的信任，基层的卫生医疗力量也比较薄弱；二是公共卫生队伍的不稳定，缺少吸引力，也不能留住人才；三是分级诊疗制度落实比较困难，社区片警、医生力量明显不足。

　　(八)增强早期监测预警能力

　　习近平总书记特别强调，要增强早期的监测预警能力，这是最为迫于眉睫的重要环节，是健全公共卫生体系的当务之举。一是完善传染病疫情和突发公共卫生事件监测系统；二是发挥基层哨点作用，做到早发现、早报告、早隔离、早处置；三是健全突发公共卫生事件应对预案体系；四是强化基层卫生人员知识储备和培训演练，提升先期处置能力；五是深入开展卫生应急知识宣教；六是强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。

　　同时，我们在疫情防控中也遇到了一些问题：一是网络直报不是预警，预警的要求和内容远高于、多于网络直报，包括对传染病的监测、进行风险分析和评估以及高难度的信息发布等；二是增强医院报送的动力，如建立免责制度；三是认识到风险研判的困难；四是应急预案的简单化、理想化问题，即：在应急预案方面要遵循底线思维，要把情况设想得足够糟糕，做最坏的打算、最好的努力；五是传染病防控知识的不足问题，这会导致风险识别能力不足、恐慌与谣言扩散等问题。

　　(九)改革完善重大疫情防控救治体系

　　未来，我们要改革完善重大疾病防控救治体系。习近平总书记反复强调，建立集中统一高效的领导指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力。此外，我们要健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制；做到平战结合、补齐短板；建立健全分级、分层、分流的重大疫情救治机制；统筹应急状态下医疗卫生机构动员响应、区域联动、人员调集；完善城乡三级医疗服务网络；加强国家医学中心、区域医疗中心等基地建设。

　　提出这些要点是有现实依据的，我们在疫情防控中也发现了一些问题：一是临时成立的领导指挥机构有磨合成本，不利于经验的积累；二是应急联动的效果不佳；三是医疗救治能力不足，如医疗物资严重短缺、缺乏上下游协调联动等。

　　(十)健全统一的应急物资保障体系

　　习近平总书记强调，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案；优化重要应急物资产能保障和区域布局；健全国家储备体系。

　　长期以来，我们国家也规定了中央和地方要建立两级医疗物资储备体系，但在疫情防控中还是遇到了一些问题：一是物资的“浪涌”现象，也就是短时间内的需求急剧膨胀，使得如何应对成为了一大挑战，其中医疗物资的储备压力更是需要国家来进行兜底；二是要有很大的动员生产能力，如此次疫情防控中的口罩、防护服等的生产，未来我们如何保留动员生产能力也是一个问题；三是采取国际采购带来的物流“肠梗阻”问题；四是物流网络存在一定的缺失。

　　(十一)构建人类健康命运共同体

　　习近平总书记反复强调要构建人类健康命运共同体。未来，我们要发挥中国在构建人类健康命运共同体中的作用，与其他国家一道共同应对非传统安全的威胁。

　　现在，新冠肺炎疫情正处在一个紧要阶段，我们的疫情防控是在“两个大局”的背景下展开的，一是百年未有之大变局，二是中华民族伟大复兴。因此，我们要站在这个高度来认识整个疫情防疫工作和未来健全公共卫生体系。同时，我们要积极开展国际合作，做到“以斗争求合作”，坚决反对污名化和疫情政治化。

　　抗击新冠肺炎疫情：总体战

　　抗击疫情是一场总体战，因为新冠肺炎疫情是由一个生物致灾因子引发的公共卫生突发事件，进而又引发了经济社会危机，造成了全球性危机，具有高度不确定性、高度复杂性、高度新奇性、高度跨界性。人类遭遇这样的危机不是第一次，也不会是最后一次，病毒没有国界，只有世界上各个国家摒弃政治偏见，携手共同抗疫，才能打赢这场疫情防控阻击战。

　　三、中国的制度优势与转化

　　从应急管理来讲，我们要应对这样一场总体战，需要做到几个协调：部门之间的协调、政府层级之间的协调、军队与地方的协调、“条”与“块”之间的协调、政府与社会和企业的协调。西方国家在这些协调方面是有所缺失的，而我们国家则有一个优势，那就是“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。习近平总书记就提出过“三个不动摇”：坚持和加强党的领导不动摇，坚持和发展中国特色社会主义不动摇，坚持实现中华民族伟大复兴的宏伟目标不动摇。

　　在抗击新冠肺炎疫情的过程中，中国的表现凸显了三大优势：一是党的集中统一领导；二是党对军队的绝对领导；三是全国一盘棋。同时，我们也存在一些短板或弱点，这些短板或弱点其实也是把制度优势转化为治理效能的巨大空间。我们要如何转化：一是坚持党对应急管理工作的集中统一领导；二是完善应急管理法制和机制；三是建立新时代中国特色大国应急管理体制；四是落实应急管理中各个主体的责任。

　　习近平总书记指出，我国疫情防控和复工复产之所以能够有力推进，根本原因是党的领导和我国社会主义制度的优势发挥了无可比拟的重要作用。发展环境越是严峻复杂，越是要坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击。

　　(根据宣讲家网报告整理编辑，

　　未经许可，不得印刷、出版，违者追究法律责任)