洪向华 中共中央党校(国家行政学院)教授

　　党的十九届四中全会提出，要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的重要讲话中强调，这次疫情防控工作中，一些领导干部的治理能力和专业能力明显跟不上，必须引起高度重视。我们要增强综合能力和驾驭能力，学习掌握自己分管领域的专业知识，使自己成为内行领导。习近平总书记对领导干部提高治理能力提出了要求。

　　根据习近平总书记的要求，当前我们必须着力从以下方面提高领导干部的治理能力：

　　一、提高领导干部系统治理能力

　　国家治理包括内政外交国防、治党治国治军、改革发展稳定等方面，党政军民学、东西南北中，都是国家治理的重要领域。国家治理涵盖国家主权和领土完整不能受到侵犯，国家主权、发展、安全原则不能被触碰，国家核心利益应当受到保护，人民群众利益至上等重要内容。除了社会建设外，国家治理还包括经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设，而社会治理主要包括社会建设。

　　国家治理的这些内容和要求，说明国家治理不能是单一的治理，而是系统的治理。国家治理应当是在党的领导下带领人民群众治理国家。这就要求充分发挥党的领导核心作用。要坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，全国一盘棋，要站在时代前沿和战略全局的高度观察、思考和处理问题，从政治上认识和判断形势，透过纷繁复杂的表面现象把握事物的本质和发展的内在规律，在解决突出问题中实现战略突破，在把握战略全局中推进各项工作。

　　系统治理还要求人民群众广泛参与。要创造公众参与条件，拓宽公众参与渠道，健全公众参与机制，把广大群众有效组织动员起来，形成国家治理人人参与的局面。

　　党领导人民群众进行国家治理，政府和社会各界的力量也不能缺位，只有政府的宏观调控机制和社会的协同机制紧密相连、功能互补，才能产生国家治理的协同效应。

　　(一)坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用

　　实施经济社会系统治理，首要原则是坚持党的领导。党的十九届四中全会明确指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”坚持党的领导，就是坚持党把方向、定大局，坚持党的理论路线方针政策，坚持中国特色社会主义。

　　我国经济社会系统治理是中国共产党领导下的中国特色社会主义的系统治理。这是和西方国家经济社会治理的根本区别。只有坚持党的领导，才能确保经济社会系统治理正确的政治方向。只有坚持党的领导，才能使得经济社会治理取得人民满意的成效。

　　系统治理坚持党的领导，关键是发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。系统思维的关键，首要是明确系统中的核心要素，明确核心要素的内涵和作用方式。我国经济社会系统治理的核心要素是党的领导，核心要素的作用方式是党总揽全局、协调各方的领导核心作用。领导干部面对经济社会复杂问题，化繁为简，把握系统治理的关键是坚持党的领导，发挥党的领导核心作用，这是我国经济社会系统的客观结构决定的，也是我国根本政治制度所规定的，是中国特色社会主义的独特优势。领导干部要善于将这个制度优势转化为系统治理优势。

　　发挥党的领导核心作用，总揽全局的要点在于系统谋划。谋定而后动，“谋”是第一位的事情。改革开放四十多年，我国经济社会各方面呈现日益复杂的系统特点。政治治理、经济治理、文化治理、社会治理、生态治理、城市治理、乡村治理、区域治理无一不表现出高度复杂性，组成要素复杂、内在结构复杂、表现问题复杂，涉及社会多层级、政府多部门、人群多利益，取得良好治理效果非常不易。因此，需要系统谋划，从经济社会发展的长远利益出发，从人民群众的根本利益出发，从治理系统的整体利益出发思考问题，决不能只看眼前、只顾个别。党的总揽全局作用就是全局利益、整体利益的统筹谋划作用。现实中很多问题溯源系统谋划不深，实际就是总揽全局不够。如江河治理，不能从全流域进行全局统揽；生态治理，不能山水林田湖草全要素统揽；城市治理，不能人车物楼水气园土全方位考虑；如此等等。这也充分说明，发挥党的总揽全局作用并非易事，需要领导干部不仅具有政治的高度，而且具有系统思维的深度，不断在实践中增强总揽全局的能力。

　　发挥党的领导核心作用，协调各方的要点在于强化党的权威，善于将党的战略方针变为经济社会发展的共识和行动。领导干部依据党的领导制度，凭借党的领导权威，能够有效协调经济社会中各方面利益关系。同时也要深刻认识，党的领导是政治领导，不能代替国家机关、社会组织的具体作用。发挥党协调各方的核心领导作用，党员领导干部要改进领导方式，提高领导水平，特别是坚持依法治国、依法执政，善于使党的主张通过法定程序成为人民的意志，善于使党组织推荐的人成为政权机关的领导人员，善于通过政权机关实施党对经济社会的领导，支持各级人大机关、政府机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致开展工作。经济社会系统治理是不间断的持续过程，党的协调各方作用也是不间断的持续过程，领导干部特别是在党委机关工作和肩负党委(党组)主要责任的同志要时时牢记党的政治领导核心作用，把协调各方作为主责事情，作为制度化和法治化的事情，在不断协调中推进经济社会系统发展进步。

　　(二)政府在系统治理中发挥主导作用

　　我国各级政府是中国共产党领导的人民政府，肩负着贯彻落实党的路线方针政策，执行宪法法律规定，为人民群众谋幸福的历史使命。在长期的改革开放实践中，政府的作用不断优化，但主导性始终不变。新时期推进经济社会治理，领导干部要以系统思维持续有效发挥政府主导作用。

　　1. 发挥政府在系统治理中的结构主导作用

　　结构决定功能，政府系统治理的效果取决于系统治理的结构安排。比如，经济治理必须毫不动摇坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，因为这是我国经济系统的基本结构。

　　在坚持和完善社会主义市场经济方面，必须准确定位政府和市场的关系，因为这是经济体制的最基本结构，决定经济体制的系统功能。党的十八届三中全会强调：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这对我国经济体制基本结构进一步作出清晰界定。

　　政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。政府绝不能代替市场的决定作用，相反，应该尽可能减少对资源的直接配置，减少对微观经济活动的直接干预。社会主义市场经济的结构是在坚持社会主义性质的前提下，把市场能够有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域发挥作用。这样的经济结构才是有活力有效率的经济结构。其他方面的治理也一样。比如，全面深化改革就是推进各领域各方面治理结构的优化；政府发挥主导作用就是通过改革重新界定和调整各系统的基本关系，创造符合人民利益的系统发展结构。

　　2. 发挥政府在系统治理中的协同主导作用

　　经济社会治理是整体的治理，基本的治理结构确定之后重要的是各部分的协同配合。政府在其中发挥着主导作用。如区域发展治理。我国已经确定区域协调发展战略，在原有东北老工业基地振兴、西部大开发等战略部署的基础上，京津冀协同发展、长三角一体化发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区发展已经成为新时代推动经济社会发展的重要增长极。以系统思维看，这些发展战略实际是涉及不同区域众多行政主体、市场主体、社会主体关联的上亿人口的系统治理。其中的问题矛盾自然极其复杂。如何达到战略目标，各级政府在系统治理中的协同配合至关重要。如京津冀协同发展，其中的产业如何布局，城市功能如何定位，交通设施如何连接，人口和资源要素如何流动，需要不仅“三地”而且还有中央政府的统筹协同。习近平总书记高度关注京津冀协同发展，多次指出协同发展的关键内容，即：“产业一体化是京津冀协同发展的实体内容和关键支撑”“交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统”“城市群是京津冀实现区域合作、优势互补、互联互通、协同发展的重要载体”。这实际讲的都是政府在京津冀协同发展中的主导作用。

　　经济社会系统会自动耦合成一定功能，但不会自动耦合实现战略目标。相关政府在国家大的战略之下发挥主导作用，主动对接发展政策和措施，调动社会资源充分融入系统，这已是很多地方发展的成功经验。不同事相同“理”，领导干部在系统治理中注重政府的协同主导作用，将有效引导系统战略目标的实现。

　　3. 发挥政府在系统治理中的开放主导作用

　　经济社会治理必须是开放的治理。党的十一届三中全会以来我国取得的历史性成就充分证明，对外开放是推动经济社会发展的重要动力，开放是实现国家繁荣富强的根本出路。系统论阐述开放是系统存在的重要特征，是系统保持活力的重要条件。领导干部实施经济社会系统治理，要从多方面理解和发挥政府的开放主导作用。

　　从开放的视野来理解，只有开放才有对比和借鉴，才有新的发展思路和政策。从开放的渠道来理解，只有开放才会获得要素和资源的流动，经济社会才会保持生机和活力。从开放的格局来理解，只有更大程度更高水平的开放，才能获得更高质量的发展。

　　从与改革的关系来理解，开放从来都与改革相伴，是改革的方向所在，是改革的动力来源。由此深刻认识，虽然我国改革开放已经四十多年，但开放还在路上，还是我国经济社会发展过程中需要不断深化的事情。如经济发展，对外需要构建新体制，形成新格局；对内需要着力清除市场壁垒，建立完善的现代市场体系，提高资源配置效率和公平性。文化建设、社会建设、城市建设、生态建设各方面同样需要开放。各级政府治理能力很大程度是开放治理的能力比拼，领导干部治理能力也是开放能力的比拼。“开放带来进步，封闭必然落后”。

　　系统外有系统，大的系统形势决定着小的系统的发展条件，政府的开放主导作用就是不断创造条件稳定系统的开放性，提升系统的开放性，而绝不能违逆系统的开放性。各地区各部门都有开放发展的大课题，东部发达地区是建设更高水平的自贸区，实现更高水平的对外开放；西部欠发达地区是紧抓沿边沿疆开放和“一带一路”战略机遇。科技教育的大课题是开放发展的体制机制促进要素资源的积聚和流动，社会保障的大课题是加快建设更大范围的社保统筹互助共济。领导干部要牢牢把握开放发展的新理念，在新时代经济社会系统治理中展示新作为。

　　4. 发挥政府在系统治理中的可持续主导作用

　　我国经济社会追求全面协调可持续发展，但历史实践证明，经济社会发展是在曲折中前进的。有的时候曲折的情况还相当严重，如发展付出相当的资源代价，特别是环境的代价，问题形成后很难修复。这种不可持续的发展，政府在其中必须发挥系统治理的可持续引导作用。

　　事物发展总是波浪式前进，但波动性不能太大，因为剧烈地波动会造成发展的断裂。如经济运行，过热和过冷都是领导干部在经济治理中必须竭力避免的。从系统论的原理看，系统波动实际是有时间延迟的调节回路作用，是系统发展的正常现象。经济社会发展不是即时的思维运动，而是现实的物质运动。生产消费需要时间，环境治理需要时间，科教兴业更需要时间。系统治理在时间维度上展现的就是发展的波动性。领导干部尤其要深刻理解这一点，增强发展的战略性、预期性，增强底线思维，组织经济社会生产生活留有余地，竭力防范化解“黑天鹅”事件。

　　实现经济社会系统可持续治理还需要久久为功，一张蓝图干到底。战略规划可以因时调节，但不能“翻烧饼”，换一任领导变一张蓝图，甚至发展的方向都改变。山西右玉县历届县委县政府坚持绿色发展，几十年持续接力，换来“塞上绿洲”的发展局面，就是典型的政府可持续系统治理和主导发展的例子。由此形成的“右玉精神”，值得领导干部认真学习。

　　(三)社会各方参与治理

　　1. 坚持把人民群众的利益置于系统治理的首位

　　全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，以人民为中心是中国共产党的根本政治立场。这决不是政治口号，也不是一个抽象的、玄奥的概念，而是历史实践证明的真理。中国革命取得胜利，实际是人民群众的利益取得胜利。改革开放取得成就，实际是人民群众的利益取得成就。从系统论的角度看，中国革命和改革建设实际是构建了党的路线方针政策和人民利益的正反馈的增强回路，即：党的路线方针政策越符合根本宗旨，人民利益实现得越大，国家越发展，党的执政地位越高；人民利益实现得越大，越强化党的路线方针政策符合根本宗旨，坚持正确的政治立场。这是因为对人民利益的实现使得中国共产党区别于其他一切政党，这是因为对人民利益的实现使得我国经济社会治理不断取得新成就，这也是党和政府的执政规律。新时代人民群众向往更加美好的生活，领导干部推动经济社会治理要更加坚决地把实现人民群众的利益摆在首位，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的根本出发点和落脚点。

　　2. 坚持以人民群众为系统治理的主体力量

　　人民群众是历史前进的根本力量，也是我国经济社会系统治理的根本力量。人民群众在实现自身利益的社会治理过程中信息最灵通，利益最关切，最能够激发自身的主观能动性和创造性。领导干部要善于通过体制机制设计引导和支持人民群众自主实现自身利益。习近平总书记指出，“一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师”。这是因为人民群众所蕴含的治理智慧和力量。领导干部要在系统治理的谋划之始充分听取群众意见，了解群众诉求，明确群众利益。在治理过程中，更要将人民群众作为治理的主体，依靠群众、发动群众。人民群众最关心民生问题，教育、医疗、住房、收入分配、社会保障、食品安全等涉及千家万户，问题和矛盾会很多，但人民群众最有发言权。人民群众还非常关心国家安全、国家战略、国防和军队建设等，是党和政府最坚强的后盾和支持力量。领导干部一定要牢固树立历史唯物主义的人民群众观，在经济社会的系统治理中把人民群众组织起来，依靠人民群众。

　　(四)治理主体自我调节、良性互动

　　系统治理最优状态是形成自组织结构，即：系统要素自动作用，系统结构自动调节，系统功能自我发展。领导干部推动经济社会治理要朝着这个目标努力。我国社会主义市场经济体制就是这样一个自组织结构，政府发挥宏观调控主导作用，企业、消费者等市场主体根据经济规律自我调节，社会中介组织发挥行业组织管理作用，各司其职，自我运转，推动经济持续发展。党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。这就要求建设党和政府、社会、居民自组织的社会治理体系。

　　在新冠肺炎疫情防控中，党中央发挥核心领导作用，各级政府发挥主导作用，作出重大决策，定出疫情等级，明确防控规则，加强防控管理。社会各方积极参与，贡献资源和力量。居民遵守规定，居家隔离，互帮互助。我国新冠肺炎疫情防控打了一场人民战争、总体战、阻击战。整个战疫凸现党的坚强领导，凸现各级政府的有效作为，凸现社会各方的踊跃参与，凸现人民群众的主体力量，也凸显了我国社会系统强大的自组织运转功能。新冠肺炎疫情是全球疫情，也是对世界各国社会系统结构和功能的考验，社会系统自组织的灵敏性、协调性、应急能力、动员能力、组织能力等一览无余。实践和人民利益是检验系统治理的标准，虽然疫情防控已经常态化，但我国各级政府、社会各个方面、全国的老百姓已经交上了一份合格答卷。

　　经济社会系统治理无穷期。因为人民群众对美好生活的向往无穷期，社会现代化永续发展无穷期，我国经济社会要在各个方面构建体现高质量发展的自组织结构。领导干部从事实际工作，但凡遇到反复发生的问题、持续存在的问题，要多从系统治理的结构因素方面想问题，看看是不是没有把系统的各要素关系理清楚，是不是抓了枝节关系忽视了重要关系，是不是经济社会运行的体制机制脱离了人民群众的切身利益，是不是不合时宜地提出过高发展目标造成系统结构的不平衡，是不是局限于封闭系统试图解决复杂的问题等。人民是国家的主人，我们要使得“人人共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”，就要努力建设共建共治共享的社会，这是更高层次的自组织系统，必然凝聚起更加磅礴的伟力，实现中华民族的伟大复兴。

　　二、提高领导干部依法治理能力

　　依法治理国家要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

　　科学立法就是要继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家治理的各项工作纳入法治轨道，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善社会规范体系，完善党内法规体系，使国家治理有法有规可依。

　　严格执法要求依法惩处各类违法行为，完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度、加强行政执法信息化建设和信息共享，全面落实行政执法责任制。

　　公正司法要求健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度，完善严格司法的制度机制，推进以审判为中心的诉讼制度改革，保证庭审在刑事诉讼法中发挥决定性作用，建立健全保障严格司法的办案责任制。

　　全民守法就是要加强法治的宣传教育，弘扬法治精神，使每个社会成员都自觉学法尊法守法用法。

　　依法治理国家必须抓住领导干部这个“关键少数”，不断提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，善于用法治思维和法治方式治理国家，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

　　(一)科学立法

　　立法是推进国家和社会各领域依法治理的首要环节。2014年10月，党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。立法先行是我国宪法法律确立的一项中国特色社会主义法治原则。坚持立法先行，为推进国家和社会各领域依法治理提供法律依据和制度保障。

　　推进国家和社会各领域依法治理需要完善立法，需要良法。2014年10月，党的十八届四中全会指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。“良法，就是体现公平正义之法，平衡权力与权利、权利与义务之法，反映新时代人民对美好生活需要之法”。

　　当前，中国特色社会主义法律规范体系已经形成，但距离完备还有一定距离，一些重要领域的法律仍然是空白，立法质量有待提高，法律法规互相冲突的现象屡见不鲜，国家立法部门化、部门权力利益化、部门利益合法化的现象仍未消除，存在着明显带有部门或集团利益痕迹的立法，行政部门可能借立法扩权卸责，把畸形的利益格局或权力关系合法化。与此同时，随着城市化和市场经济的快速推进，人民群众的权利意识越来越强，维护自身权利的诉求也越来越普遍，市场经济中的主体发生权利纠纷之后，迫切需要能为这些纠纷定分止争的法律规则体系。解决这些问题，推动完备的社会主义法律规范体系的形成，需要国家和社会各领域的科学立法。

　　运用法治思维和法治方式推动国家和社会各领域的科学立法，需要坚持以人民为中心，遵循经济规律、自然规律和社会规律等客观规律，立足于各领域的实际，坚持问题导向，着眼于各领域的长远发展，坚持目标导向，深入进行调查研究，加强立法论证，切实增强法律的及时性、系统性、针对性，加强和改进立法工作机制，切实提高立法技术，抓住提高立法质量这个关键，合理配置不同公权力，“平衡配置责、权、利，将权力关进制度的笼子里，给权利足够的空间”，保证法律的有效性，做好立法评估工作，既要注意防止产生法律“好看不管用”的现象，也要注意避免重复立法。

　　(二)严格执法

　　制度的生命力在于执行，法律的生命力在于实施，实施的关键在于严格执法。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式。通过执法，国家和社会各领域的法律法规付诸于实际。执法是法治运行的关键一环，是推进国家和社会各领域依法治理的核心和关键。严格执法是新时代全面推进依法治国的基本要求之一，也是法治中国建设的衡量标准。“没有这个法律实施的‘最后一公里’，全面依法治国就无法实现”。

　　当前，在国家和社会各领域的依法治理中还存在执法不严、执法不规范、执法不公、枉法执法的问题。一些执法者尸位素餐，不履行法定职责，有法不依，违法不究，甚至与违法者沆瀣一气。一些执法者不严格按照法定程序，随意违反法定程序，在法定程序外增加程序要求或行为条件，不按照法定期限办案、结案。一些执法者不认真应用法律，或应用法律存在错误，或对相同的违法行为处罚力度不一，乱用自由裁量权。有的执法人员机械执法，无视立法目的和立法精神，无视千变万化的现实情形，表面上以严格执法为名，实质是庸政懒政，损害人民群众合法权益。一些执法人员徇私舞弊，人情执法，超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务。此外，也出现了一些不正确的执法倾向，如“钓鱼执法、粗暴执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等”。解决这些问题需要领导干部运用法治思维和法治方式大力推动严格执法。

　　运用法治思维和法治方式大力推动严格执法，需要深化执法体制改革，理清执法职责，规范执法行为，细化执法标准，包括执法行为标准、执法程序标准、执法履责标准等，创新执法机制，培养忠于法律的执法官员，打造忠于法律的执法队伍，为执法活动提供充分的经费保障，营造忠于法律的执法环境，强化监督力量，创新监督方式，加强对执法活动的内外监督，确保国家和社会各领域的法律法规得到严格执行。

　　习近平总书记指出，“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题”。规范执法、消除执法乱象需要着力纠正选择性执法、恶意执法、暴力执法、情绪执法、执法谋私等。

　　此外，需要严格案件移送司法标准，防止出现有案不移、有案不立、以罚代刑等问题，充分发挥行政执法在惩处不法行为方面的重要作用。习近平总书记指出：“现在有一种现象，就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来。这里面反映的就是执法不严问题，需要通过加强执法监察、加强行政执法与刑事司法衔接来解决。”

　　(三)公正司法

　　司法既是推进国家和社会各领域依法治理的一个必不可少的组成部分，也是推进国家和社会各领域依法治理的重要保障。司法是司法机关根据法定职权和程序，在事实认定的基础上适用法律处理纠纷、解决争议、惩罚犯罪的活动，是法治运行的重要环节，对于保障法律实施具有重要作用。公正司法也是新时代全面推进依法治国的基本要求之一，是法治中国建设的重要衡量标准。习近平总书记指出：“所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。”

　　公正是法治的生命线，司法是保障社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。当前，在司法实践中还存在一些问题，有的司法机关有案不立，有罪不究，越权管辖；有的办关系案、人情案、金钱案，甚至徇私舞弊、贪赃枉法等。随着依法治国的不断推进，社会对司法公正的期望值越来越高。客观地说，因经济社会发展不平衡、司法环境不同等因素的影响，不同地区的司法水平存在一些差异，这就出现了人民群众对司法公正的高期待与司法公正发展不平衡之间的反差。解决这一问题迫切需要领导干部运用法治思维和法治方式大力推动公正司法。

　　运用法治思维和法治方式大力推动公正司法，需要坚持司法为民，有诉必理、开门立案，改进司法工作作风，规范司法行为，加大司法公开力度；需要及时解决争议、化解纠纷、惩戒犯罪，避免案件久拖不决，充分发挥司法的权利救济和人权保障作用；需要根据案件事实，本着相似情况相同处理、不同情况区别对待的原则，公平处理案件，在调解和裁判上力求法律效果和社会效果统一，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；需要在法律有规定的情况下不能为了“息事宁人”“社会稳定”“大局”等随意突破法律底线，严惩司法腐败行为，以廉洁保证司法公正。

　　习近平总书记强调：“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”“各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法。”因此，运用法治思维和法治方式大力推动公正司法，特别需要充分明确司法在国家和社会各领域依法治理的重要地位和作用，以各种方式支持司法机关依法独立行使职权，包括：切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，防止行政机关、社会团体和个人的干涉；对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的，要严肃处理；严格执行行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度，树立司法权威。

　　针对有可能导致司法不公的司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障不健全等深层次问题，要进一步深化司法体制改革，从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等方面，着力破解体制性、机制性、保障性障碍。

　　(四)全民守法

　　国家和社会各领域依法治理并非是简单的管控或管制，而是社会组织、个人自我管理、自我约束的守法过程。守法就是社会组织、个人自觉服从法律，依法办事，根据法律法规的规定从事相关活动，是宪法法律实施的构成部分和重要基础。守法是法治运行的一个基本环节。“一个国家或者社会的法治状况，与全社会的守法意识、守法行为密切相关”。全民守法是新时代全面推进依法治国的基本要求之一，是建成社会主义法治国家的基石。

　　全民守法对推进国家和社会各领域依法治理具有重要作用。全民守法能够创造良好的法律秩序和环境，降低宪法法律的实施成本，调动全社会积极参与国家和社会各领域的治理，推动宪法法律的全面有效实施。随着依法治国的持续推进，全社会的法治意识在不断提高，全民守法的氛围正在形成，但仍存在一些问题，不知法，不懂法，漠视法律，不尊重法律的情况比较多。“信权不信法”“信访不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”仍在一定范围内和一定程度上存在。“黄、毒、赌”屡禁不止。行政机关执法时，不配合执法，甚至暴力抗法的现象也不少见。盗窃、诈骗、各种暴力犯罪，甚至仇视社会的过激行为时有发生，生产有毒食品、污染环境、毁坏资源等违法犯罪行为较为严重。解决这些问题需要领导干部运用法治思维和法治方式大力推动全民守法。

　　运用法治思维和法治方式大力推动全民守法，需要创新方式和形式，加强信息技术等新技术运用，建立长效机制，深入开展法治宣传教育，推动广大群众知法尊法守法，强化规则意识，倡导契约精神和通过法律方式和程序解决纠纷，及时惩处违法犯罪行为，培育守法美德，推行守法褒奖制度，让全民守法成为群众的思想自觉，运用多形式、多层次的手段，创建法治活动，将其深入到各行业、各组织以及各部门，建设完善的法律服务体系，引导和帮助人们有效利用法律途径解决纠纷、争议，依法维权。

　　同时，需要党员领导干部带头学法、模范守法，发挥好表率作用，树立良好榜样。领导干部必须模范遵守宪法法律，尊重和维护宪法法律权威，自觉服从法律，成为社会的守法模范。

　　三、提高领导干部综合治理能力

　　治国理政是一个复杂的系统工程，单靠一种方法和手段是不能取胜的，应该多措并举，多管齐下，只有综合运用政治、经济、行政、法律、文化、道德和教育等手段综合施策，才能攻艰克难。依法治国是治理国家的重要手段，但也不能放弃以德治国，应该把依法治国和以德治国结合起来，让其在各自的领域发挥作用。要以社会主义核心价值观为统领，打造具有中国特色、彰显时代精神的德治体系，要深入挖掘中华民族优秀传统文化，大力弘扬红色革命传统，用社会主义先进文化陶冶道德情操，用道德滋养法治精神。

　　在一个国家中，有各种各样的利益群体，他们会因为自身的利益与国家、社会、其他群体之间产生各种各样的利益纠纷和冲突，解决这些利益冲突就要建立有效的利益协调机制，更好地调节和保护各方面的利益，形成既要维护社会公共权益、又要尊重个人合法权益，既有统一意志、又有个人心情舒畅的社会环境。

　　(一)统筹完善体制机制

　　具有复杂性、合作性的社会治理需要政府机构通过出色的制度、政策、机制等顶层设计，让其他社会主体更多参与治理。因此，领导干部必须统筹协调各方面力量，发挥多因素合力作用，完善多方面体制机制，创新提升综合治理实效。重点包括：完善党委领导体制，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，积极探索基层党组织政治引领、组织引领、机制引领的方式方法，推动基层党建与基层治理深度融合；完善政府负责体制，打破部门壁垒，建立信息互通、资源共享的工作联动机制，打造上层统筹有力、中层运转高效、基层做强做实的治理体系，提高快速响应、精准落地、集约高效能力；完善社会协同体制，搭建互动平台和载体，建立政府和社会的互动机制，发挥市场机制作用，积极培育公益性、服务性、互助性社会组织，调动各方力量参与社会治理；完善公众参与体制机制，拓宽群众参与渠道，建立健全权利与义务统一、风险与责任关联、激励与惩戒并重的制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

　　总之，领导干部要以战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维、底线思维武装头脑，坚持标本兼治、多管齐下，完善创新体制机制，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，统筹调动党建、政府、社会、个人等多方力量，多层次多环节运用法律、行政、教育、经济、文化等手段，综合施策、因地施策，推动建设社会治理共同体。

　　(二)创新群众工作方式方法

　　1. 基层群众自治

　　自治是社会基层正常运行的基本方式。基层社会治理关系党执政的社会基础，关系国家政权建设和制度根基稳固，是社会治理现代化的重要基础。经过长期实践和发展，基层群众自治已经成为实现社会主义民主的重要方式。人民群众通过农村村民委员会、城市居民委员会、职工代表大会等形式，广泛参与基层公共事务和公益事业管理，依法直接行使民主选举、民主决策和民主监督的权利，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

　　在基层自治中，领导干部特别要划清政府管理权与群众自治权，剥离非必要的行政事务，纳入必须的自治内容，保持界限，增强基层群众自治的活力；积极创新基层群众自治实现途径，搭建便捷议事平台，丰富有事好商量、遇事多商量、做事先商量、众人的事情由众人商量的制度化实践，做到民事民议、民事民办、民事民管；把区域治理、部门治理、行业治理、单位治理与基层治理有机结合，创新规范基层组织建设。2020年要落实建立起基层群众性自治组织出具证明工作的规范化制度体系和长效机制，根本改变“社区万能章”“社区成为证明大本营”等现象，并与“放管服”改革、“减证便民”、“互联网+政务服务”、社会信用体系建设等协同推动、有效衔接。

　　党建引领要在基层治理中充分发挥好作用。加强基层服务型党组织建设是基层治理的最好载体和抓手，既要为群众办实事、做好事、解难事，又要用党的理论政策来教育、引导、武装群众，最大限度地聚集民心、整合资源、解决问题、拓展服务。

　　2. 道德引领治理

　　2019年10月，中共中央、国务院印发《新时代公民道德建设实施纲要》，强调要在全社会大力弘扬社会主义核心价值观，积极倡导富强民主文明和谐、自由平等公正法治、爱国敬业诚信友善，把“全面推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设”作为着力点，既要面向全体社会成员开展，也要聚焦重点、抓住关键，尤其是“抓好重点群体的教育引导”，共同推进新时代公民道德建设。

　　要坚持倡导共产主义道德，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，始终保持公民道德建设的社会主义方向。要以社会主义核心价值观为引领，将国家、社会、个人层面的价值要求贯穿到道德建设各方面，以主流价值建构道德规范、强化道德认同、指引道德实践。要自觉传承尊老爱幼、妻贤夫安，母慈子孝、兄友弟恭，耕读传家、勤俭持家，知书达礼、遵纪守法，家和万事兴等中华民族传统家庭美德，积极推动革命传统道德创造性转化和创新性发展，不断增强道德建设的时代性、实效性。

　　3. 数字科技支撑

　　数字中国的社会数据化、生活数据化、科学数据化，直接影响决策治理。科技进步成为社会发展的引擎，是提高社会治理效能的重要推动力。统筹推进、深度融合大数据、人工智能、云计算、物联网等各种信息数据，集成运用现代科技和信息化手段，创造数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能化治理新模式，让现代科技推进社会沟通、社会服务、社会治理整体效能。

　　(三)打造社会治理共同体

　　建设更高水平的平安中国，是社会治理现代化的追求目标。2020年4月21日，平安中国建设协调小组第一次会议正式召开，组长郭声琨指出，协调小组要增强责任感使命感，在把握方向、统筹谋划、组织协调、督导考核上下功夫。要全力抓好今年各项重点工作，依法防范打击危害国家政治安全活动，深入开展涉疫矛盾纠纷排查化解，打好扫黑除恶专项斗争决胜战，推进市域社会治理现代化试点，加强公共安全管理，有效防控网络安全风险，切实维护安全稳定。要着眼长远，围绕谋划目标任务、补齐短板弱项、整合资源力量、探索方法路径等开展重大课题研究，着力解决平安中国建设全局性、战略性、前瞻性问题。

　　领导干部要顺应我国社会主要矛盾的历史性变化，彰显“中国之治”的政治优势和制度优势，坚持问题导向、目标导向，聚焦治理重点、难点，创新完善社会治理体系。

　　1. 坚持发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理人民内部矛盾机制

　　习近平总书记高度重视坚持发展“枫桥经验”，提出了社会治理新理念，在治理实践中形成了线下线上的新时代“枫桥经验”，即：在党的领导下，依靠群众解决问题，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，实现民事民议、民事民办、民事民管。领导干部要继续发扬优良作风，践行以人民为中心的发展理念，创新群众工作方法，运用法治思维和法治方式创造性解决群众矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持发展好，点对点、面对面地打通联系群众、服务群众的“最后一公里”。

　　畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。要更好地发挥人大政协、社会团体组织、基层自治组织、新闻传媒等群众诉求表达的渠道作用，完善畅通有关诉讼、仲裁和行政复议等诉求表达机制。

　　健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调解综合机制，努力将矛盾化解在基层。以预防为先、为主，以心理健康科普教育为重点，创办心理服务机构，搭建基层心理服务平台，开展线上线下心理疏导和专业咨询服务，引导养成向善向上、平和理性的积极健康心态。对突发重大事件的当事人和应激心理要主动进行心理危机干预和预警。比如，在这次疫情防控当中，及时引入心理危机干预化解恐慌，取得了很好的效果。

　　2. 坚持专群结合、群防群治，完善社会治安防控体系

　　在社会综合治理中要坚持群众路线。公安、检察、法院、司法等专门机关是人民民主专政的工具，是人民群众与违法犯罪活动作斗争的武器；人民群众是专门机关的依靠力量和强大后盾，要把专门机关工作同群众路线相结合，把依靠群众解决身边问题作为着力点。领导干部要以对党、国家和人民高度负责的态度，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，群策群力、群防群治，切实加强基层综治组织、机关团体、企事业单位的治安防范力量，健全基层治安防控目标管理责任制。大胆创新治安防控工作的好方法，科学整合多种社会力量与资源，增强群防群治工作的针对性、实效性。

　　3. 运用“五治”方式，构建基层社会治理新格局

　　习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”

　　“政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑，这‘五治’是我们党领导人民探索中国特色社会主义国家治理之路的实践结晶，也是新时代推进国家治理现代化的基本方式”。要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动治理重心下移基层，把更多的社会资源、管理权限、民生服务、人力财力物力等下放集聚到基层；推行网格化管理和社会化服务，发挥包括工会、共青团、妇联、基层自治组织等在内的群团组织、社会组织、行业协会商会的作用，为基层百姓提供更多更好的精准化、精细化服务。

　　四、提高领导干部源头治理能力

　　在国家治理中，有些时候我们是等某个环节出了问题之后再去补救，采取事后处置的方式，也就是说常常是用吸取教训的方式来改进工作，而不是用借鉴和总结经验的方式来加强和改进某个方面的工作，这使得我们的治理工作出现了一定程度的被动。强调源头治理，其实就是把治理工作的中心从事后转向事前，标本兼治，重在治本，使治理工作的关口前移，以避免治理工作的被动局面。

　　加强源头治理要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。要提高风险化解能力，透过复杂现象把握本质，抓住要害、找准原因，果断决策，善于引导群众、组织群众，善于整合各方力量、科学排兵布阵，有效予以处理。要完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，主动加强协调配合，坚持一级抓一级、层层抓落实。源头治理要将治理重心细化到城市社区、农村、厂矿、车站、码头的每一个角落，用网格将人群分区，将服务具体化、专业化，将社会组织培育扶持为治理主体的“一元”，用法律法规引导社会组织正常开展活动、发挥最大作用，明确社会组织的地位和作用、权利和义务，自我发展、自我治理。在基层形成庞大的社会治理网格体系。

　　(一)强化风险意识，防患于未然

　　中国特色社会主义进入新时代，我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，比历史上任何时期都更有信心、更有能力实现这个目标。同时，也要清醒地认识到，当前我们正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，面临着前所未有的严峻风险挑战。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，反复强调底线思维、忧患意识的重要性，并将底线思维能力列为领导干部应当具备的六大思维能力之一。

　　2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上发表重要讲话，再次振聋发聩地提出：“各级各部门党委(党组)必须树立正确政绩观，坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩。如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢?”

　　在党的十九大报告中，防范化解重大风险被摆在打好三大攻坚战之首。2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话，提出“三个既要”“三个也要”，即：既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

　　继2018年1月5日在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上列举出8个方面16个具体风险之后，习近平总书记2019年1月21日在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上，就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作出深刻分析、提出明确要求。这充分表明增强忧患意识、做到居安思危，乃是我们党治国理政的一个重大原则。

　　2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上再次强调，“要增强忧患意识”“要时刻保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐，既要高度警惕和防范自己所负责领域内的重大风险，也要密切关注全局性重大风险，第一时间提出意见和建议”。

　　防范化解重大风险首先要深入把握内在规律，不断提高防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党建等领域重大风险的能力。特别是疫情防控对突发事件处置、行政事权处理、防疫物资保障、宣传舆论引导、市场监督管理、基层动员管理等专业能力素养提出了进一步要求。

　　作为领导干部，不仅需要充沛顽强的斗争精神，更要有化解风险的斗争本领。面对新冠肺炎疫情，必须不断强化领导干部风险意识教育，将包括风险识别、风险预警、风险处置原则、风险处理程序、各类风险的不同特征及处理技术等各类风险教育纳入必备的职业教育内容。“不仅要从理论上讲解各种安全防范技能，更要结合实际操作，加强群体性安全演练和风险防范训练，有效避免一旦遇到实际发生的灾害和风险时而变得不知所措。”

　　同时，要综合运用新一代科技手段和大数据资源，以全局性原则和动态性原则全面评估人员、物流、信息之间的联系，持续提升各级领导干部风险感知、预判能力，切实提高不同领域风险识别与跨界处置能力，以确保源头有效化解降低风险、矫治问题。

　　(二)治理重心放在基层

　　习近平总书记始终把基层治理特别是乡村治理作为重中之重。2020年4月8日，习近平总书记在给武汉东湖新城社区全体社区工作者的回信中，再次明确了社区防控工作的基础地位和重要作用，阐明了社区防控工作面临的新形势新要求和防控一线城乡社区工作者的使命任务，体现了对疫情防控一线城乡社区工作者的亲切关怀，也为做好常态化社区防控工作提供了重要指引和基本遵循。

　　风险社会的一个重要基础是社会流动性。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年末“全国人户分离的人口2.80亿人，其中流动人口2.36亿人”。改革开放四十多年来，随着城市化进程加速推进，我国城乡基层社会结构、生产方式和组织形态发生了深刻变化，新的社会矛盾不断增多，党领导城市基层治理面临许多新情况新任务新挑战。应对风险社会不应当仅仅是降低社会流动性，更要在提升治理精细化水平的过程中加快推进政府职能转变，更多地“向下看”，将更多组织资源、人力资源、政策资源下沉到街道、社区等基层组织，力争将城市治理的问题和风险处理前移，释放城市治理链条中的矛盾累积压力，保障城市的安全平稳运行。

　　“基层社会治理，底气在基层；基层不动，底气就不足；底气不足，治理就无力。”社区治理是社会治理最基本的单元，社区服务是为社区居民提供帮助的最直接渠道，也是精神安抚与心理慰藉的提供者。要提升对社区功能的认识，真正将其视为社会的基本组织单位和方式，而非单纯空间概念，充分发挥其包括服务居民、服务社会、应对重大事件的社会组织与社会治理功能，明确其在国家治理体系与治理能力现代化中的地位。同时，要坚持以需求为导向，提倡“我为人人、人人为我”的理念，整合职业社区工作者、社区居民、社区志愿者，并在可能的情况下充分借助外部专业社会工作者资源等多种力量，培育社区服务专业化人员与自组织。提升居民基本文化与行为素养，提倡团结互助、共济合作。进一步压实基层治理重心下移，解决社区服务资源不足、配置不当导致的低效甚至无效问题，提高人财物匹配度，实现权、责、利相匹配。

　　(三)发挥社会组织的作用

　　国家治理体系作为一系列国家制度的集成和总和，“是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的一个有机整体”。其中，社会组织较之政府、企业而言具有非政府性、非营利性、公益性与独立性等特征，“具有提供公共服务、化解社会矛盾，保障社会稳定性、扩大社会参与，提高社会主义民主政治等作用；有利于弥补国家政权组织治理资源不足的情况，有利于迅速、灵活回应社会问题，有利于实现社会治理理性化、专业化，有利于促进社会源头治理等”。

　　社区是社会组织参与社会治理的主战场，社区社会组织在活跃社区文化生活、营造和谐环境、整合社区资源、提高社区居民参与水平等方面，特别是在为社区边缘及脆弱性群体提供公益服务、维护社区公共安全和秩序，预防和化解社会矛盾中可以发挥政府起不到、起不好的“信息员和预警者”“疏通机”和“助推器”的作用。因此，培育引导并充分发挥社区社会组织在源头治理中的作用已成为当务之急。

　　在新冠肺炎疫情防控阻击战中，正是基层迅速构建了健全高效的疫情防控体系，切实守住了社区这道防线，有效切断了疫情在本土扩散蔓延的渠道，充分展示出基层组织是社会治理共同体的中坚力量。但从现实状况来看，当前尚有不少领导干部对社会组织或心存恐惧，或无视轻视，导致党与社会组织缺乏有效的沟通联络，缺乏了解认识。“长期忽视社会工作者队伍的有效培育，基层的许多工作，尤其是抗疫严峻形势下显得刚性十足的工作，开展起来就缺少必要的润滑剂，群众不容易理解和配合，党委政府费了很大的劲，最后结果可能并不如意”。基层治理涉及利益复杂，群众诉求多样，必须给与各级领导干部更多容错空间，鼓励与社会力量合理对接，为多元共治发挥实效奠基。

　　“当代中国社会的主要矛盾是人民无组织，无法解决日常生活中的公正问题。亿万自私、分散的个人(找科层体系)寻求公正而不可得，就不满、愤怒，社会就变得难以治理。”“国家治理的目标是恢复自然社区组织，重新把人民组织起来，让人民参与、当家作主，在社区公共生活中解决自己遇到的形形色色的小事，恢复人民对公正和伦理道德的信心。”对此，习近平总书记强调，要“注重动员组织社会力量共同参与，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作”。

　　随着新冠肺炎疫情防控进入常态化，基层治理机制必须从应急向常态化转变，这就要求各级领导干部必须适应常态化疫情防控的特点，从打造共建共治共享社会治理格局的视角，将治理重心进一步下沉，更多将治理的功能任务放在社区治理层面，将社区社会组织纳入源头治理范畴，发挥其在源头治理中的主体作用。特别是要坚持以精细化治理为价值导向和目标追求，从人文理念、体系机制建设、经验标准化以及技术运用层面，将群防群控机制转化为社会动员和公众参与机制，有效提升基层快速反应能力，推动社会组织在基层社区治理中尤其在养老领域、脱贫攻坚、灾害应急、教育等领域有新的更大作为。

　　(根据宣讲家网报告整理编辑，

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