游志斌 中共中央党校(国家行政学院)教授

　　习近平总书记强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。

　　以习近平同志为核心的党中央把应急管理工作定义为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，这是一个非常高的高度，特别强调了应急管理工作对于全局性、人民生产生活的重要意义。从全球角度看新冠肺炎疫情对老百姓的生活以及国家经济社会发展的影响和冲击，我们可以看出一个国家的治理能力和治理水平。相比于有的国家的疫情仍然处于大流行的上升期，我们国家的防疫工作在党中央的坚强领导下，经过全国人民的共同努力，目前已取得了重大的战略成果。在治理体系、治理能力层面，我们可以看到，党和国家的理念是以人民为中心的，注重的是人民的健康。

　　通过这次的新冠肺炎疫情，我们也完全可以看到应急管理工作的具体内容。应该说，我们国家的应急管理工作与社会制度是紧密联系在一起的，“集中力量办大事”的显著优越性在应急管理工作中也得以体现，推进治理体系和治理能力现代化的重要性毋庸置疑。早在2019年11月，也就是新冠肺炎疫情还没有爆发的时候，党的十九届四中全会和中央政治局集体学习就多次以应急管理工作为核心，凸显了应急管理工作在整个国家安全层面中的重要地位。2019年，习近平总书记就提出，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。2020年的新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、挑战和压力最大的一次传染病流行应对工作。在这次疫情防控阻击战中，我们充分展示出了中国人民的自觉自律、积极抗“疫”，以及社会主义制度的显著优越性。我相信，我们未来在对推进国家应急管理体系和能力现代化的工作中，将会得到更多支持。

　　2017年，习近平总书记就深化党和国家机构改革工作作出指示，强调随着全面深化改革不断推进，深化党和国家机构及工作需要提上议事日程。一是要统筹党政军群机构改革，以大刀阔斧的改革提高效率和效能；二是要在深入调查研究的基础上，把改革当中遇到的机构设置存在的问题弄清楚，并科学拟定方案。在习近平总书记的亲自关心和指导下，中央有关单位做出了大量努力，组成10个调研组，当面听取了139位省部级主要负责同志的意见和建议，向657个市县的1197位党委和政府主要负责同志发放问卷，对做好本轮机构改革工作起到了非常重要的作用。

　　应急管理机构的设置是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容，也是我们改革的主攻方向之一。这并不意味着机构设置完成了，国家治理体系和治理能力现代化也就实现了。我们的改革是系统性的改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其是应急管理体系和能力现代化，实际上是一个非常庞杂的系统性和整体性的工程，也是我们实现具体目标的重要组织基础。对此，党的十九届三中全会作出了非常重要的战略设计，即：加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，为我们全面推进应急管理体系的建设提供了重要的指导思想，特别表现在疫情防控阻击战的应急工作中，如调拨大量物资、建设武汉“火神山”“雷神山”医院、组织援鄂和在鄂的医疗队等等。从这一系列的工作以及其后北京、辽宁、新疆等地的疫情防控中，我们可以看到党的集中统一领导、人民群众巨大付出以及国家应急能力体系的直接表现。因此，我们要理解，国家应急能力体系是整体性、系统性的，既包括党政军群，还包括群众组织、企业支持；应急能力体系建设的涉及面非常广，不是简单组建一个机构就能一蹴而就的，还需要我们进行深度的科学研究，在推进过程中创新思路和方法。从地方安全工作水平以及老百姓的生活情况等层面来看，推进国家治理体系和治理能力现代化，特别是应急管理体系和能力的现代化的意义是非常重大的。

　　一、推进国家应急管理体系和能力现代化面临的风险挑战

　　(一)风险

　　推进国家应急管理体系和能力现代化，我们要面临的一个关键词就是风险。按照国际标准化组织的定义，风险是不确定性对目标的影响。近年来，我们国家也据此开始推进风险管理工作，尤其是新冠肺炎疫情更让我们深刻体会到了解风险、加强风险管理、研究所面临的风险挑战的重要性。研究风险挑战与推进应急管理体系和能力现代化是什么关系?开展风险分析和评估工作，是推进应急管理体系和能力现代化的重要基础和抓手；科学的风险分析和评估，是构建科学的应急管理体系和能力现代化的重要逻辑前提。

　　《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出，各种风险相互交织，呈现出自然和人为致灾因素相互联系、传统安全与非传统安全因素相互作用、既有社会矛盾与新生社会矛盾相互交织等特点。在工业化、城镇化、国际化、信息化推进过程中，突发事件的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强，跨区域和国际化趋势日益明显，危害性越来越大；随着网络新媒体快速发展，突发事件网上网下呼应，信息快速传播，加大了应急处置难度。同时，在推进全面建成小康社会进程中，公众对政府及时处置突发事件、保障公共安全提出了更高的要求。

　　对于我们的工作来说，安全的要求随着我们国家经济社会的持续发展越来越重要。面对公众的安全需求，在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，我们就必须要研究面临的巨大的风险挑战。比如，面对新冠肺炎疫情的考验，每个国家的“答卷”都是一目了然的，既能测试出应急管理体系和能力的水平，也可以看到一些问题和短板，而我们可以通过这样一个突发事件的应对去思考体系该如何完善的问题。习近平总书记指出，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。可见，习近平总书记没有回避问题，而是直面我们存在的主要问题，即使到目前疫情防控工作取得了重大战略成果，党中央仍然在考虑如何完善应急管理体系，包括如何提升未来处理急难险重任务的能力。

　　(二)应急管理的法律法规

　　我们国家的应急管理体系，实际上也是与疫情的应对有些关系的，如2003年非典时期的“小汤山”经验以及2020年“雷神山”“火神山”医院的建设。我们所面对的每一次突发事件，实际上都给我们提出了如何推进国家治理体系和治理能力现代化的重大难题。2003年之后，我们先后成立了国家层面的应急预案编制领导小组，发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。《国家突发公共事件总体应急预案》时至今日仍然有效，是我们在推进应急管理体系和能力现代化过程中的创新和发展。通过新冠肺炎疫情，我们很多同志都对“应急预案”这个名词耳熟能详了。这是一个重大的变革，是通过一种管理工具来推进管理方法，预案在整个应急管理工作乃至应急管理体系建设中都发挥着至关重要的功能和作用。

　　2007年，我们制定并发布了《中华人民共和国突发事件应对法》，目前也正在研究和进一步修订中。从现在来看，《中华人民共和国突发事件应对法》当初的设计、框架以及思想是比较先进的，是突发事件应对方面的一部综合性法律。

　　2005年，国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室。机构最初着眼于我们在突发事件应对过程中如何更好地进行信息汇总、值守应急以及发挥运转枢纽的功能和作用。在2018年机构改革调整之后，我们在国务院应急管理办公室的基础上，组建了中华人民共和国应急管理部，相应的部门和职能也增多了。

　　除了在体制方面的进展之外，我们还在机制上进行了一些探索，如预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建，以及军地协调、预警监测等，机制化建设也在向前发展。因此我们讲，我们国家的应急管理体系的建设和完善与突发事件应对是密不可分的。

　　《中华人民共和国突发事件应对法》明确界定了四大类突发事件：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，涉及内容十分广泛。面对突发事件，我们通过《中华人民共和国突发事件应对法》实现了综合化的安全管理模式，包括采用建立应急管理办公室等方式，以更加集约化的手段来提高机构的效率和效能。

　　1.自然灾害

　　习近平总书记2016年在河北省唐山市考察时指出，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情；其后在2019年中央政治局集体学习时又强调这句话。这一基本国情正是我们推进应急管理工作非常重要的基础，也是经济社会发展层面决策的重要基础。比如，同样面对新冠肺炎疫情，我们国家在巨大压力之下取得了重要的经济成果，而有的国家的经济就出现了断崖式下跌。可以说，在经济社会发展过程中，我们不去考虑突发事件的风险挑战，就很有可能到最后无功而返。同时，习近平总书记还特别强调，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。推进应急管理体系和能力现代化是一个相对的工程，我们目前所形成的应对新冠肺炎疫情的体系与2003年相比已经取得了长足的进展，作为基础的科技水平也必然是大幅提高的。因此，随着科技等要素的发展，推进应急管理体系和能力现代化是我们必须要不断持续研究的工作，就像1998年、2020年的抗洪抢险一样，不是一劳永逸的，而是不断面临新的挑战的。

　　2.事故灾难

　　《地方党政领导干部安全生产责任制规定》指出，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全。推进工作必须要考虑安全管理责任，尤其是管生产经营必须管安全，这一要求对于推进国家治理体系和治理能力现代化有着重要的意义。其中，企业要承担主体责任，这是因为企业获取经济利益就要承担安全投入成本；每个家庭要承担起自己的安全责任，如燃气、电瓶车充电等问题。可以说，推进国家治理体系和治理能力现代化并不遥远，和我们每个人的责任、分工以及认知都是联系在一起的。同时，我们要研究事故隐患等同于事故，也就是不能等到事故发生了再去处理相应的人员，而应该是事先预防、有备无患、未雨绸缪。此外，企业要做到“四个到位”：安全生产基础管理到位、安全投入到位、安全培训到位、应急救援到位。其中，应急救援直接影响救援后续的处置效率和结果。

　　《地方党政领导干部安全生产责任制规定》明确提出了地方各级党委主要负责人安全生产职责，包括：把安全生产纳入党委议事日程和向全会报告工作的内容，及时组织研究解决安全生产重大问题；把安全生产纳入党委常委会及其成员职责清单，督促落实安全生产“一岗双责”制度……其中，第十四条指出，党委组织部门在考察地方党政领导干部拟任人选时，应当考察其履行安全生产工作职责情况。

　　2018年，我们推出了《关于推进城市安全发展的意见》。该文件指出，在城市安全发展过程中，我们要加强城市安全源头治理、健全城市安全防控机制、提升城市安全监管效能、强化城市安全保障能力、加强统筹推动。

　　3.公共卫生事件

　　在应对“非典”的过程中，我们总结出了“四早”的经验，即：《突发公共卫生事件应急条例》明确提出的“早发现、早报告、早隔离、早治疗”。我们在制度设计上必须要贯彻这一经验，如面对新冠肺炎疫情时，早发现、早报告意味着赢得先机，因此我们及时完善了直报系统，紧急添加模块。

　　(三)深刻理解应急管理体制变革的重大战略意义

　　联合国对应急管理工作的定义，也是我们推进应急管理体系和能力现代化的必要参考之一：一是对资源和责任的组织和管理，如新冠肺炎疫情期间解决“一罩难求”的问题、宣布重大突发公共卫生事件响应等级等；二是针对突发事件的各个方面，特别是准备、响应及早期恢复阶段，即：以扎实、科学、系统、完备的准备为我们应对重大突发公共卫生事件创造机会。

　　现如今的应急管理工作实际上是一个综合安全管理的工作，我们在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中要注意这一点。这种“综合化”就表现在集中力量、综合管理以及推进专业化。其中，组建应急管理部正是应急管理体制变革的核心：一是标志着从单一灾种管理转向综合安全治理；二是标志着从单纯生产安全监管转向重视公共安全服务管理，即：通过科学的制度，明确企业、公民、家庭的责任；三是标志着从一般部门工作应对转向系统专业化建设，包括政府的应急管理队伍和资源、志愿者的专业化水平等；四是标志着从条块分割管理转向国家应急能力体系建设。

　　二、推进国家应急管理体系和能力现代化的应对策略方法

　　(一)党的领导、总体国家安全观

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开应急管理体系和能力现代化，党的集中统一领导是重要前提。疫情防控阻击战取得重大战略成果，如果没有党的集中统一领导，是绝对不可能的。习近平总书记亲自指挥、亲自部署。中央应对疫情工作领导小组由李克强总理任组长，在中央政治局常委会领导下开展工作。在疫情严重区域派驻工作组，保证了党中央的决策部署在当地的有效贯彻落实。

　　同时，我们要重视总体国家安全观。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须在总体国家安全观的基础上实现。我们既要有应急管理的考量，也要自觉以总体国家安全观为统领，还要以相当的能力和水平使党的领导得以落地，如常设应急管理领导机构、协调机构的功能和作用、有效执行党中央的战略部署、增强执行能力。推进应急管理体系和能力现代化是一个系统工程，需要整体性推进，这要求我们有强大的制度设计、有效的保障措施，以保证相关任务的完成。

　　(二)监测预警

　　在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，我们必须要持续不断地提升监测预警的水平。

　　2015年，我们成立了国家预警信息发布中心，印发了《国家突发事件预警信息发布系统管理办法(试行)》，标志着全国统一、自上而下、迅速高效的突发事件预警信息发布系统运行管理机制的建立。未来，我们在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，可以在国家预警信息发布中心的基础上进一步整合海啸、地震、山体滑坡、气象灾害、应急广播等方面的监测预警，结合通讯大数据等技术，设计出完整、系统性的综合监测预警发布系统。

　　习近平总书记强调，要实施精准治理，预警发布要精准，抢险救援要精准，恢复重建要精准，监管执法要精准。这是我们推进国家应急管理体系和能力现代化的具体目标之一。

　　(三)综合信息管理

　　习近平总书记强调，要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。要加大先进适用装备的配备力度，加强关键技术研发，提高突发事件响应和处置能力。要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。

　　(四)现场处置

　　在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，我们要建立科学的指挥架构和指挥组织。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》指出，强化城市应急管理机构辅助决策指挥职能；推动社区和企事业单位落实应急管理责任，配备专兼职工作人员……规范突发事件应急处置现场组织指挥，探索推行现场应急指挥官制度，强化应急指挥能力培训，提高应急处置的规范化、专业化水平。这说明，我们在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，既要提高整个指挥、管理的专业化水平，还要提高培训的水平，培育大批合格人才以适应实际需要。

　　(五)舆论引导

　　现如今是新媒体的时代，我们在推进应急管理体系和能力现代化的过程中要适应人们的要求，包括人民群众的安全感，除了进行内部的信息管理之外还要考虑危机公关。在舆论引导的过程中，我们要注意解决相关人员和工作整体的专业化水平问题。

　　(六)处置保障

　　在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，我们还要实现备份功能，也就是所谓的“韧性”。“韧性”指的是抵抗力、响应、恢复、适应性。备份功能，指的就是在限定的时间之内进行恢复。

　　目前，关于这些问题，也就是业务连续性管理的讨论，在国际学术界还是比较多的。业务连续性管理是识别对组织的潜在威胁以及这些威胁一旦发生可能对业务运行带来的影响的一整套管理过程。我们国家在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，也应该推进业务连续性管理，其中就包括备份功能、恢复能力，提升我们在巨大灾害面前的抗毁能力。

　　(七)应急服务

　　在应急管理领域中，应急服务是一个非常重要的指标。应急服务是一种具有特定责任和目标的专门机构，在紧急情况下提供对人员和财产的服务和保护。随着人民群众对安全需求的提升，我们的专业化应急服务水平也需要相应提高，这也是我们推进应急管理体系和能力现代化的重要切入点之一。

　　习近平总书记强调，要加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。要采取多种措施加强国家综合性救援力量建设，采取与地方专业队伍、志愿者队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用。

　　三、推进国家应急管理体系和能力现代化的工作建议

　　在推进国家应急管理体系和能力现代化的过程中，我们要注意总结经验和汲取教训，既包括我们自身的问题和教训，也要注意别人存在的问题和教训。

　　第一，我们要在理念上坚持党的领导以及总体国家安全观。推进应急管理体系和能力现代化，理念是非常重要的。

　　第二，推进事后报告制度等一系列制度设计。在工作中，我们要推进一系列的制度设计，如国际上非常流行的事后报告制度(After Action Report)。在经历重特大突发事件之后，我们要进行制度化的总结、梳理所有问题，为下一步的应对奠定坚实的基础，保证改进资源的投入，推进制度的完善。

　　第三，建立健全重大自然灾害和安全事故调查评估制度。习近平总书记强调，要建立健全重大自然灾害和安全事故调查评估制度，对玩忽职守造成损失或重大社会影响的，依纪依法追究当事方的责任。

　　第四，结合大数据推进新型管理方式和管理方法的落地。我们要在原有预案的基础上，结合大数据推进未来管理方式方法，为推进国家治理体系和治理能力现代化增砖添瓦。

　　第五，进一步完善制度设计，推进管理的科学化、专业化。

　　未来，我们不能寄希望于灾害不会发生，而是要在推动国家应急管理体系和能力现代化的基础上，思考如何更好地应对灾害、如何科学减损，完善中国特色应急管理体系。

　　(根据宣讲家网报告整理编辑，

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