董晓宇 中共北京市委党校(北京行政学院)公共管理教研部教授

　　今天分享的主题是“推动中国特色的国家治理现代化”。党的十九届四中全会是我们党的历史上第一次专门研究国家制度和国家治理问题的中央全会，通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，同时对未来很长一段时间如何推进国家治理体系和治理能力现代化作出了专门部署。在《决定》讨论稿的说明中，习近平总书记特别强调了三点。

　　第一，推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务。我们当前的任务决定着我们要推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　第二，这是把新时代改革开放推向前进的根本要求。一方面我们的制度有很多优势，要坚定制度自信；另一方面要考虑到国家治理体系和治理能力现代化是一个动态的过程。

　　第三，这是应对风险挑战、赢得主动的有力保证。习近平总书记多次强调，当今时代总体是和平与发展的大背景，但是在局部或小范围内或一定时间内，世界形势的确发生了重大变化，我们叫“百年未有之大变局”。国内也好，国外也好，也的确面临很多风险和挑战，我们要通过制度建设，提高治理能力以应对风险挑战。

　　我们要从三次全会(党的十八届三中全会、党的十九届三中和四中全会)的结合与贯通上来理解和把握国家治理问题：党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的决定，指出深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。这是从党和国家机构改革的角度来推进国家治理现代化。中共中央在《深化党和国家机构改革方案》中明确:“所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。”全国各省市地方机构在中共中央的统一部署下，已基本完成机构改革的任务。党的十九届四中全会第一次提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的工作要求，即十三个“坚持和完善”。

　　关于我们的国家制度和国家治理问题，我们可以结合更深层次或更广泛的内容来思考，比如我们当前正在学习的《习近平谈治国理政》第三卷。党的十八大以来，我国国家治理体系发生了重大变化，一卷、二卷主要是讲十九大之前的内容，第三卷主要谈十九大以后的内容。

　　《习近平谈治国理政》第三卷有十九个专题。从狭义上讲，《习近平谈治国理政》第三卷的内容中，我们主要看三篇文章。第一篇是《继续完善党和国家机构职能体系》。2019年7月5日，习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，巩固机构改革成果，继续完善党和国家机构职能体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。尤其是机构改革完成以后，机构的整体性、协同性所产生的效能，还需要进一步努力。第二篇是关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明。第三篇是《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化》。

　　从广义上理解国家治理，即价值、主体、制度、政策、能力。从这个意义上说，《习近平谈治国理政》第三卷总体上是讲我国国家治理问题的。 比如：第二专题“坚持和加强党的全面领导”是我们国家治理主体最核心的特征，党的领导制度是我国的根本领导制度。第四专题“坚持以人民为中心”是我们的治理价值。第六部分“推动全面深化改革实现新突破”是国家治理能力现代化的主要途径。第十专题“积极发展社会主义民主政治”是从制度的本质属性上提出来的，其中人民代表大会制度是我国最根本的政治制度。第十九专题“不忘初心牢记使命，把党的自我革命推向深入”，是讲要不断改革和完善最核心的治理主体——中国共产党。衡量一个国家，一个制度有很多方面，比如绩效、价值。所谓好的国家治理、好的制度，其中有一个方面就是自我的反思能力，即纠错能力。所以，在党的建设方面特别强调我们党要自我革命，这是我们党最主要的特性之一，这使我们党长期以来不自我僵化、不封闭，出现问题以后可以不断修正。所以，《习近平谈治国理政》第三卷主要内容是谈国家治理。

　　我国国家制度与治理体系要把握三个层面的要求：

　　第一层面，坚持和巩固，就是坚定制度自信，坚持好、巩固好经过长期实践检验的我国国家制度和国家治理体系。党的十九届四中全会首次系统描绘了我国经过长期革命、建设和改革形成的制度图谱与十三个方面的显著优势。所以前一段时间我们的宣传工作和干部学习主要集中在这个层面。

　　第二个层面，完善和发展，就是根据制度成熟定型和治理能力现代化的动态过程，完善好、发展好我国国家制度和国家治理体系，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。所以党的十九届四中全会部署了十三个方面的制度建设，这就是我们将来努力的方向。完善与发展我国国家制度和国家治理体系有四个重要方面：

　　一是坚守关键命脉，加强和改善党的领导；二是坚定根本方向，中国特色社会主义是科学社会主义理论逻辑和中国社会发展历史逻辑的辩证统一，是当代中国发展进步的根本方向；三是站稳根本立场，即坚持以人民为中心；四是开发持久动力。改革开放是当代中国最鲜明的特色，是我们党最鲜明的旗帜。我们国家制度和国家治理完善的重要途径是改革。改革是突破转型困境与实现民族复兴的关键一招。

　　第三个层面，遵守和执行。强化制度意识和制度权威，把制度执行和监督贯穿区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理的全过程。法治是治国理政的基本方式。

　　今天我主要是从完善和发展的角度来讲课，因此题目叫“推动中国特色的国家治理现代化”，着眼于现在和未来。讲课的内容主要集中在三个方面：第一，什么叫国家治理；第二，按照完善和发展的要求，国家治理现代化的目标是怎么界定的、主要任务有哪些；第三，国家治理现代化的途径——深化改革，因为只有改革才能完善我们的制度，只有改革才能提高我们的治理能力。

　　一、国家治理与中国特色国家治理体系

　　关于国家治理和中国特色的国家治理体系，我讲三点：第一，国家治理的含义及其构成；第二，什么是中国特色的国家治理；第三，对国家治理能力提升的要求、部署。

　　(一)国家治理和治理体系及其能力

　　习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。国家制度和国家治理是一个问题的两个方面，体现在两个层次：一个是国家制度，一个是制度执行能力。治理能力更多体现在执行能力上，而制度更多体现在国家治理体系上。国家治理体系包括国家治理的价值追求、治理主体及其结构、具体的体制机制与法律法规安排。从学术意义上讲，制度层面更关心的是主义和体制。换句话讲，它更多是一个政治范畴。

　　国家治理能力是以问题和结果为导向，运用国家制度管理和解决社会各方面事务的实际能力与效果。从中性的角度看，能力与价值相关性不是很大，但它是在一定制度下运行，更多体现的是结果和解决问题的导向。从学术意义上讲，国家治理能力更多涉及到技术和职业，属于管理范畴。欧美国家强调能力提高，我们国家也强调能力提高。当然，能力是受制于一定制度的。所以，我们一方面要坚持和维护好中国特色社会主义制度，同时也要有开放的胸怀和视野来借鉴人类治理的文明成果。从技术层面，我们要学习人类二三百年来的好经验，尤其是具体管理环节的技术职业方面，因为其具有共通性。例如学科划分——工商管理、公共管理、企业管理和政府管理，都具有管理的共性。

　　关于国家制度有四个问题值得关注。第一，制度具有根本性。对这个问题要从两个层面看。成也萧何，败也萧何，一个好的制度对国家治理非常重要。第二，什么是好制度。如何评价不同的经济制度、社会制度、政治制度，到目前为止还有不同的看法。近代以来，每一个理论研究者都在苦苦追寻着一种制度，这就是一种追求。评价一种制度的好坏有不同维度。比如，我们对很多问题的看法与西方存在区别，这往往与价值观有关系。第三，并不是一种好制度就一定能产生实际效果，这还与制度运行的环境、条件与变迁有关，所谓“橘生淮南为橘，生淮北为枳”。一种制度好不好，要适合自己，正如一双鞋，自己穿着合适才是好鞋。所以中国特色的国家制度最根本的一条就是将马列主义基本论与中国实践相结合。自从1982年以来，我们党所有的报告都强调中国特色社会主义制度。我们的制度是经过长期摸索总结出来的、具有中国特色的制度。第四，中国特色制度之“特”客观上经历了两个阶段。1978年实行改革开放以后，我们更多是学西方。经过四十多年的发展，今天的中国发生了剧变，同时欧美国家也面临很多挑战。我们为什么强调制度自信?两个层面，一是在我国革命、建设、改革的历史进程中，我们总结出自身的许多优势；二是在过去很长一段时间里，我们对欧美国家是一种学的心态，后来发现他们也遇到一些问题。因此，我们要坚定自己的制度优势，同时继续完善自身的不足之处。

　　从广义上看，人类有了国家以来就有治理的存在。人类社会发展到今天经历了几个阶段，在奴隶社会、早期封建社会、资本主义社会早期，我们更多的是强调统治，即：国家是一个阶级压迫另一个阶级的暴力工具。但是，统治一个国家，没有社会功能是不行的。随着社会的变化，尤其是社会力量、社会主体的变化，国家的统治功能越来越弱，而社会功能则在强化。到后来，国家就产生了大量的管理问题，社会问题尤其是公共问题日益复杂，比如环境、核能、贫富差距、教育、医疗等。因此，管理取代了统治。再后来，我们认识到问题越来越复杂，仅靠国家公权力管不了，因此，治理取代了管理。管理取代统治是强调国家的社会属性越来越强；治理取代管理是强调治理主体的多元化以及治理主体之间的合作关系。治理问题越来越复杂，这是客观的，这就涉及治理主体的调整。

　　2013年，党的十八届三中全会第一次提出“国家治理”的概念。关于国家治理，有两点很重要：一是以人民为中心的执政思想，这是我们的治理价值；二是我们在治理主体上强调多元化。我们提出的党委领导、政府负责、社会协同、共同参与、法治保障以及用协商的方式来解决问题，展现了治理的概念与过去的不同。

　　当然，任何制度都要一分为二地看待。比如，如何完善集中力量办大事?防止决策失误。因为权力集中了，一旦决策失误，就是致命的。所以既强调要坚持好、巩固好同时也要完善好、发展好我国国家制度和治理体系。我国的国家制度总体是好的，习近平总书记强调，要切实把我国制度优势转化为治理效能。我国的制度在价值观、治理体系上有自身的特点。如何把制度优势转化为治理效能?从这个意义上讲，下一步重点在完善和发展。

　　国家治理能力具有以下几个维度：治理行为的职业化，以社会治理为职业。我们的干部既要讲德也要讲才，要德才同步提升，党的十九届四中全会特别提出建设坚强有力的党组织和高素质专业化干部队伍。2020年10月10日，习近平总书记在2020年秋季学期中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班特别提出，干部特别是年轻干部要提高“七个能力”(政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力)，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题。政治再坚定，没有能力也不行，所以要职业化。

　　治理驱动的顾客化，即以人为中心。群众利益无小事，以人民为中心不仅是一个理念，落实在实践中就是每一个治理主体，就像企业一样，顾客就是上帝。

　　治理主体的网络化，要处理好党委、政府与多个主体之间的关系，所以我们提出“共建共治共享”的基层治理格局。

　　治理过程的合作化，各种主体之间要合作。

　　治理依据的法治化。

　　治理工具的多元化。什么叫治理工具?就是某一个问题最匹配的解决方式与方法。好多同志出发点是好的，态度也是好的，为什么解决问题的效果不好呢?很大一方面就是因为选择了不匹配的方式与方法。选择最匹配的方式与方法，解决问题就会事半功倍。比如，哪些问题用法治方式更好，哪些用德治方式更好，哪些用引导方式更好，这是方式方法问题，在学术上叫“治理工具”。

　　治理信息的技术化。当今世界处于信息时代，最大的变革是生产力变革，生产力变革影响了国家治理。所以我们要强调两句话：第一句话，信息化颠覆我们这个时代，习近平总书记强调，信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇。我们必须敏锐抓住信息化发展的历史机遇。第二句话，习近平总书记多次在不同场合强调，要提高网络综合治理能力，通过信息技术化来提高我们的治理能力。在党委和政府做决策、服务和管理的每一个环节、每一个领域中，通过信息化来提高治理能力。我们当前强调的精细化管理、网格化管理，以及电子政务、数字政府、智慧城市，都是通过信息技术化来提高治理能力的具体运行和操作。

　　治理效果的绩效化。绩效是讲结果的，治理不是努力了就行，需要看到结果。中国制度具有开放包容的品格，从不自我封闭，而是坚持合理借鉴人类文明一切优秀成果，并在实践中不断发展完善。

　　(二)中国特色的国家治理：党领导一切的国家治理

　　1.什么是中国特色的国家治理

　　中国特色的国家治理是什么样的?我概括为一句话：党领导一切的国家治理。习近平总书记强调，“我们治国理政的本根，就是中国共产党的领导和我国社会主义制度”“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”中国共产党的领导制度是我国国家治理优势的根本所在。

　　我国国家治理体系上包含两大特点：第一，坚持以人民为中心的价值理念，走中国特色社会主义道路。这是我们治国理政最根本的一条。第二，坚持党的集中统一领导。

　　2.为什么要坚持党对一切的领导

　　“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党的十八大以来，全面加强党的集中统一领导，是党的政治建设和国家治理的一个主旋律，出台的各种文件、规定都强调“四个意识”“四个自信”“两个维护”。因此，我们要解释清楚为什么要强调“四个意识”“四个自信”“两个维护”。只有解释清以后，大家才会信，我们的宣传工作才会入脑入心。我们看到，前一段时间的宣传工作主要从党史党建的角度讲得较多，比如：没有共产党就没有新中国，实现爱党爱国；党的领导是历史必然的选择。同时，广大党员、干部需要深刻认识到，党的先进性不是一劳永逸的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进。什么意思?我们不能躺在功劳簿上，要根据每个阶段面临的问题和挑战不断努力，勇于自我革命。

　　中国共产党与中国治理的关系是区别于西方的，所以接下来我们从治理的角度来解释中国为什么要坚持党对一切的领导。

　　第一，从党与国家之间的关系看，即执政党和国家公权力的关系看，我国与西方有两点不同：其一，西方国家是先有近现代国家，后有近现代政党；我国是先有共产党后有新中国。其二，西方国家政党通过选举获胜领导国家，并通过议会将政党的意志着眼于法律，才能对国家和社会产生作用。我国的治理模式在1978年实行改革开放以后，尤其在1982年以后，做了局部调整，即“党政分开”。换句话说，党的意志通过人大转化为国家意志，党管宏观不管具体。后来发现出现了两个问题：弱化了党对国家机关的控制；由于弱化了党对国家机关的直接控制，同时国家机关掌握着公权力，所以党的很多意志在执行时遇到了各种利益的阻力。所以，我们现在强化党对国家机关的直接领导，从某种程度讲一是强化我们党意志的执行力和贯彻力；二是把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，实现“总揽全局、协调各方”。否则很多工作推动不了。所以，所有国家机关必须把党的政治建设摆在首位，要坚持和加强党的全面领导。

　　第二，从党与社会层面看，西方国家与我国有两个区别：第一，西方认为政党来自于社会，所以西方国家有一个理论叫“结社革命”。而中国共产党来自人民、植根人民，始终坚持一切为了人民、一切依靠人民。人民群众是中国共产党的力量源泉。第二，西方国家政党是不能管社会的，只有公权力才能管社会。我国曾经也想这么做，但后来发现弱化了党对社会的控制。孙中山先生说过：“一盘散沙，才是中华民族最大的敌人。”没有共产党出现之前，中国社会是一盘散沙。改革开放以来，中国的社会结构、利益结构发生了重大变化，比如单位制度瓦解、农村户籍制度松动，党委和政府在解决这些层面的社会问题方面缺乏抓手，基层工作很难干。所以我们后来提出党建引领下的基层治理：一是通过党建的方式对社会进行再组织和再动员，比如我们提出“两个覆盖”(党的组织覆盖和党的工作覆盖)，推进非公企业和社会组织党建工作，重新对原子化的社会进行组织。二是通过党建的方式提供一个平台、一种途径，让大家在一起“讨价还价”。大家利益既然不同，党委和政府就提供一个平台，通过党建的方式问政于民、问需于民、问计于民，让大家“讨价还价”。所以后来习近平总书记强调两点：自上而下走好群众路线，站稳群众立场，听民声、察民情、问民意、解民愁；自下而上求“最大公约数”，通过这种平台和机制，让大家“讨价还价”。三是把群众力量组织起来，来解决我们的问题。所以过去很长一段时间，社区强调“自治”，而现在我们更多强调的是“共治”。社区从“自治”到“共治”的变化，是强调在党委的领导下，把各种力量统筹起来，共同解决问题。所以我们强调参与、共治。这不同于过去那种党管一切的方式，也不同于前几年只强调社区自治的问题。现在，社区已经从“自治”到“共治”。共治有一个统筹者，就是党，党统揽全局、协调各方。以上三个变化解决了党与社会的关系，党建引领下的基层治理核心就是社会层面。

　　党的十八大以来，我们坚持和加强党对一切工作的领导，包括政治领导、思想领导、组织领导，把“总揽全局、协调各方”的决策贯穿于治国理政的各领域、各方面、各环节。尤其是党的十九届三中全会，通过机构改革从治理主体上对1982年以来的治理体系作出了重大调整，形成“一主四辅”的治理格局：统揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，广泛联系、服务群众的群团工作体系，人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检查机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党领导下统一的协调行动、增强合力。这样一个治理主体和体系的确是对1982年以来的治理体系的重大调整。

　　第一，决策权高度集中。在中国共产党的领导下，人大立法监督，政府依法行政，政协参政议政。第二，强化监督权，强调制度执行和制度执行中的监督。修改宪法，“一府两院”改称“一府一委两院”。人、财、物“三位一体”监督。监察体制改革，纪检监察合并，实现(人)所有行使公权力公职人员全覆盖。巡视、派驻、监察(事)全覆盖。通过巡视、巡查等方式，保证中央重大决定和决策能够执行。财权方面，组建中央审计委员会，办公室设在审计署。当然，在执行层面还有很多，比如党政部门合并提高执行力、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文等，这种方式改变了过去很长一段时间决策权、执行权、监督权的分工体系。第三，社会组织、群众团体等社会力量协作。

　　3.中国特色国家治理的总框架

　　在党的集中统一领导下，国家治理的总框架依然没有变：在中国特色社会主义道路总方向下，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。党的领导制度是根本领导制度，人民当家作主是根本政治制度，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

　　从中性角度看，国家治理体系包括价值体系、制度体系和政策体系。从总体系统上讲，国家治理既包括治理体系，就是价值、制度和政策，也包括治理能力，比如体制吸纳力、制度整合力和政策执行力。从范围上讲，国家治理包括大到全球治理，小到社区治理。国家治理也应积极参与全球治理，为人类作出贡献，提供中国方案和中国智慧。党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是中国特色国家治理的总框架。

　　4.坚持加强党的领导与坚持人民立场的统一

　　在中国特色国家治理的总框架下，要坚持党的领导与“四个统一”的治理，即党的领导与人民当家作主统一，党的领导与调动各方面积极性、维护党中央权威与发挥地方自主性统一，党的领导和先进性统一，党的领导与提升执政能力统一。权力越是集中，个人能力建设越重要，把自己管好、保持先进性也越重要。权力集中以后，并不是什么都“包办”，而是统揽全局、协调各方。在基层，要强化党的领导，健全组织机制。党建引领，通过政治、思想、文化、组织等方面来引领，而不是直接“包办”。所以，把握好“四个统一”也是完善国家治理体系和治理能力的重中之重。近年来我们在强化党的领导层面做了大量工作，下一步在完善层面还需从以下几个方面进一步努力。

　　(1)坚持党的领导和人民立场的统一。第一，全面加强党的集中统一领导。从国家治理的价值体系来看，党的领导不是目的，最终目的是为人民的。习近平总书记多次强调，人民对美好生活的向往是我们的奋斗目标。习近平新时代中国特色社会主义思想最核心的价值观就是以人民为中心的执政理念。党的领导就是要实现“为人民”这个价值的，做到了则老百姓听党话、跟党走。所以，这几年我们主要是强化党的集中统一领导、增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。

　　第二，强调党为人民服务的宗旨和立场。所以，党的十八大以来，党中央先后部署了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育等。

　　第三，坚持人民主体地位、满足人民诉求。以人民为中心，首先是承认人民的主体地位。什么叫主体?就是要强化党和政府为人民服务的优良传统，要尊重人民的意愿和要求。其次，每个人的要求不同，我们要求同存异。从这个意义上讲，在制度层面，落实以人民为中心的执政立场，在具体治理实践中就是如何坚持和完善人民当家作主制度体系，建立利于老百姓利益表达的协调机制和平台。以上两个层面制度的完善，将是我国国家治理转型或者未来发展的方向和要求。

　　(2)坚持全面加强党的领导与全面从严治党的统一。我们党要长期执政面临着“四大考验”和“四大危险”，所以必须要把自己管好，在党的建设方面要长期全面从严治党。作为一个拥有9000多万党员的大党，要想长期执政，我们必须强调两点：第一，从党主体的角度看，要强调四个“着力”。其一，着力增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性。我们的党有这个能力，带领国家民族来实现中华民族的伟大复兴，解决当前的问题，应对百年未有之大变局。其二，着力增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。我们党绝不能走向封闭和僵化。其三，着力提高党的领导水平和执政水平、增强拒腐防变和抵御风险能力。其四，着力维护党中央权威、保证党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性。

　　第二，从个体(党员)角度看，要不断增强党性修养，树立理想信念、党员意识、服务意识、宗旨意识、为官意识、道德修养、纪律素养、作风修养、职业素养、理论素养、文化素养，即提高执政为民的意识和能力。

　　(三)全方位、多视角提升国家治理能力

　　2014年2月17日，党的十八届三中全会结束以后，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上，谈到了有效治理国家的三个能力：第一个是关于党的，即提高党科学执政、民主执政、依法执政水平；第二个是关于国家的，即提高国家机构履职能力；第三个是关于人民的，即提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。三位一体，三个能力同步推进。

　　1.全面提升党的科学执政、民主执政、依法执政能力

　　决策要科学，执行要有力，监督要到位。最近，中共中央出台了《中国共产党支部工作条例(试行)》。从中央到基层，每一级党组织要按照统揽全局、协调各方的要求，提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。这是我们党的领导的最核心体现。

　　我们党有450多万个基层党组织，要以提升组织力为重点，加强基层组织建设。要通过政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力四个层面，实现党在基层的领导。从宏观上讲，党对国家、公权力、社会的决策要科学，执行要有力，监督要到位，这也体现在制度能力转化为执行力的环节。所以集中力量办大事是好事，但是决策一定要科学。越是权力集中，我们越需要科学论证，越需要在党内听真话。所以习近平总书记特别关注智库的建设。智库更多的是站在党的立场、国家的立场、人民的立场，提出建设性建议。

　　2.加快政府职能转变：理顺政府与市场、社会关系

　　习近平总书记强调，深化党和国家机构改革，不是简单的“物理拼装”，而是深度的“化学反应”。在国家机构改革方面，总体而言涉及政府、司法机关，尤其是政府。党是领导核心，政府是法人主体。所以，政府的改革包括两点：一是如何通过机构改革，提高机构的运行能力，从“物理拼装”到“化学反应”，从“整合”到“融合”。二是在职能层面，我们依然强调，该交给政府的交给政府，该交给市场的交给市场。因此，我们强调“放管服”改革，转变政府职能，不该管的不管。最近几年，我们不断优化营商环境，提高新旧动能转换，强调市场在资源配置中的作用由“基础性”变为“决定性”，坚定不移按照市场经济的要求来处理政府与市场的关系。所以，政府首先是要“放”。

　　其次是“管”。该监管的要管住，解决“一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的问题。转变监管方式。最近几年，我们在创新政府监管方式方面做了大量文章，比如“双随机、一公开”；工商、质监、食药监合并；大量执法权下放基层，一个街道就是一个执法部门，以城管为核心提高监管能力，改变基层治理结构。

　　最后是“服”。政府服务方面，我们做了大量文章，打通“最后一公里”，转变服务观念，增强服务意识，比如一站式服务、微笑服务、首问负责制、督查督办制、效能考评制、投诉待岗制、限时办结制、否定报备制、社会服务承诺制、“AB角”制等，最终达到让老百姓“最多跑一次”的目标。所以，政府与市场的关系，不仅是优化营商环境，还要简政便民，打通便民便企“最后一公里”。

　　3.积极鼓励和引导社会力量：统一的社会管理

　　社会层面也要做调整，比如社区由“自治”到“共治”；推进基层“三社联动”(社区、社会组织、社会工作)。社会方面，中央强调提高社会参与能力。一个治理体系，不仅主体要改变，客体也要变，如果主体变而客体不变，那么很难提高治理能力。比如给了老百姓权力，但是如果他不会用，也是麻烦事。给他自由，他要会自律；给他权力，他要会参与。在这一环节，还需我们下一步重点做文章。所以，政府对社会就像父母对孩子一样：其一，不要“大包大揽”，要大胆放权，敢于授权；其二，要引导其慢慢成长，培养其参与意识、自律意识；其三，要把握“度”，不能“放”太急，太急容易乱；也不能“放”太慢了，太慢影响其发展。要把握好“放”和“管”之间的度。政府在此环节如何立法、如何规范、如何引导很重要，在实践中，往往产生一个问题：禁止有余，引导不够。因此，我们要善于引导，引导的过程就是成长的过程，也是角色转换的过程。因此，在社会方面，我们要提高三个层面能力，形成共建共治共享的社会治理新格局。

　　4.建设高素质、专业化的干部队伍，提高治理能力

　　从治理主体来看，党委、党员干部、政府机关公务人员等，都要提升治理能力。当前我们面临很多非常复杂的问题，党的十九大报告提出全面增强八个方面的执政本领。2020年10月10日，习近平总书记在中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班上强调，面对复杂形势和艰巨任务，干部特别是年轻干部要提高“七种能力”(政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力)，不断解决问题、破解难题。理论是晦涩的，现实是丰富多彩的；制度是死的，人是活的；政策是死的，政策执行是灵活的。“人”这个主体，其最大特点是有自主性。所以，从提高能力层面看，就是从“八个本领”到“七种能力”的建设。

　　从干部的角度看，要建设高素质、专业化的干部队伍。党的十九届四中全会强调，要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等各项工作能力和水平。每个领域都面临着转型问题，所以习近平总书记特别强调本领，必须要提高本领，即专业化、职业化程度。

　　5.提升多种治理机制与多元治理工具的运用水平

　　在治理的过程中，我们一定要考虑到问题的复杂性，要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。这就告诉我们：第一，任何问题都是复杂的，绝不能简单化，即在处理问题中要有复杂性思维。第二，要采用最匹配的方式与方法来解决问题。用什么方式来解决问题更有效，体现的是我们的本领，比如探索多种治理机制：自治、法治、德治、共治；综合运用多种工具：文化引领、思想工作、经济手段、技术手段、行政手段。所以，从公共管理角度看，最近二三十年来，中西方学术界都在探讨社会治理工具的问题。我们要选择最匹配的方式与方法，并创新方式与方法，最大化地提高治理的效能。

　　二、国家治理现代化的目标与主要任务

　　按照完善和发展国家制度和治理体系的要求，我们该怎么做?党的十九届四中全会明确提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，分为三个阶段：到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成就；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分体现。这三个阶段清晰标明了我国国家制度和治理体系所要达到的水平和层次，与现代化战略总进程相适应。

　　党的十九届四中全会系统梳理总结了中国国家制度和国家治理体系十三个方面的显著优势，我们要坚持下去。同时，党的十九届四中全会也提出了十三个方面制度的“坚持和完善”。这就告诉我们：首先要坚持制度自信，但自信不代表自大；其次，我们的制度有优势，但不代表不需要完善。习近平总书记一再强调，对我们的制度和治理“既不能过于理想化、急于求成，也不能盲目自满、故步自封”。尤其后面一句话，需要我们好好思考。

　　近代以来，在二三百年现代化的时间里，包括制度现代化和治理现代化，都是以欧美的形式为标杆的。中国开创了全新的非西方的现代化模式，用短短四十年的改革开放，解决了中国现代化的问题，这是很了不起的，所以我们要有制度自信。但是，我们在谈制度自信的同时，也没必要去攻击其他的制度，因为这既不是我们党的意图，也不利于为我们的发展营造良好的国际环境。我们既不能过于理想化、急于求成，也不能盲目自满、故步自封，同时我们自身还有许多需要完善的地方。

　　所以，我们在讲好“为什么能”，讲好“为什么行”，讲好“为什么好”的同时，一定牢牢把握习近平总书记的这句话：“既不能过于理想化、急于求成，也不能盲目自满、故步自封”。它给了我们一个很清晰的定位：骨子里要自信，同时要提供良好的国际环境，百花齐放。中国开创的非西方的现代化道路，包括治理道路、制度道路，解决了中国的问题，给人类提供了一种讨论和选择的空间，但我们不会把中国的模式强加给其他国家，我们秉持相互尊重的原则。

　　从完善角度看，中央提出要突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度(根本领导制度是党的领导制度，根本政治制度是人民代表大会制度，重要制度是根据党的经验不断调整的，比如党的十九届四中全会，把社会主义的市场经济写入我们的基本经济制度)，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。为了实现这个目标，党的十九届四中全会提出十三个方面的“坚持和完善”。

　　(一)继续健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系

　　中国共产党是国家治理的领导力量，要继续强化党的领导，健全统揽全局、协调各方的党的领导制度体系。

　　(二)完善人民当家作主的制度与治理

　　人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是我国新型政党制度。人民政协是国家治理体系的重要组成部分。社会主义协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。统一战线是党的事业取得胜利的重要法宝。

　　在《习近平谈治国理政》中特别提到，“看一个制度好不好、优越不优越，要从政治上、大的方面去评判和把握。邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》中说过，‘我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才’，‘党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验’。2014年，我在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上也说过：‘评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。’” 邓小平同志提出了制度好不好、完善不完善的三条检验标准：经济发展、老百姓生活好、有利于吸纳人才。习近平总书记在全国人大成立60周年也讲了评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的几个方面，比如领导更迭是否依法有序。这其中，有一些东西是不能变的，比如多党合作、协商民主、统一战线等。

　　(三)法治是治国理政的基本方式

　　2014年，党的十八届四中全会专门就全面推进依法治国问题进行研究并作出决定。我们要运用法治思维和法治方式破解难题、化解矛盾，开好正门、堵住歪门，畅通群众反映诉求的渠道，提高依法依规办理效率，引导全社会增强法治观念，形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好氛围、行为习惯。比如在基层，面对老百姓利益诉求矛盾，我们应该先协商后调节，调节不了再通过法律方式来解决。

　　(四)坚持和完善中国特色社会主义行政体制

　　中国共产党是最高政治领导力量，党统揽全局、协调各方，定方向、谋大局、定政策、抓落实，而具体的治理主体仍然是政府。

　　第一，要建设人民满意的服务型政府，落实我们党以人民为中心的价值追求。

　　第二，政府治理体系要科学。要按照构建职责明确、依法行政的政府治理体系的要求，完善国家行政体制，优化政府职责体系，包括“补短板”“放管服”，优化政府组织结构，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。

　　强化党的集中统一领导，是要求党总揽全局、协调各方，而不是代替具体机关来治理，这就解决了“两个积极性”问题。

　　(五)以新时代中国特色社会主义事业要求，完善相关领域制度

　　在新时代，我们要以新时代中国特色社会主义事业要求，按照“5+3”的格局(“5”，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体；“3”，军队、国防、外交)，完善相关领域的制度和政策。比如坚持和完善社会主义基本经济制度，遵循经济规律发展要求，推进经济结构调整优化，加快转变经济发展方式，推动经济高质量发展；坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础；坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要；坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全；等等。过去民生和社会治理是放在一起的，现在把民生提出来，强调了 民生的重要性。强弱项、补短板，民生是重中之重。

　　(六)完善党和国家监督体系：强化对权力运行的制约和监督

　　党的十八大以来，我们以前所未有的勇气和定力推进全面从严治党，强调对权力运行的制约和监督，尤其在治理腐败方面取得了骄人成绩。2019年，党的十九届四中全会提出强化对权力运行的制约和监督，完善权力配置和运行制约机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。

　　党的十八大以来，我们在党的建设方面取得巨大成绩，但是如何彻底解决腐败问题还需要进一步研究。比如：如何实现政治清明、干部清正、政府廉洁；如何构建不想腐、不敢腐、不能腐的格局；研究规律，包括权力的属性、资源的属性、人的属性。

　　权力属性。权力有自身的特点，权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。在国家与社会的治理过程中，难免会出现公共权力异化现象，这在任何社会中都有可能发生。我们要把握这个规律，防止公共权力异化。

　　资源属性。资源是稀缺的，利益的本质就来自于资源的有限性。治理国家也不能理想化。不管在个人分配环节，还是公共分配环节，资源都具有稀缺性。所以我们在配置资源的时候，要受资源稀缺性的限制。

　　人的属性。一方面，领导干部要讲党性、重品行、作表率；另一方面，共产党员也是人，讲党性并不是否定人性。因此，我们要对掌公权力的党员领导干部标准更严一些、要求更高一点，管住关键少数，同时也要建立相应的激励机制，毕竟党员领导干部也是人。

　　因此，我们还需要从人的属性、资源属性和权力属性等层面，进一步探讨和思考党的建设、依法治国、制度完善、完善治理体系、提高治理能力等问题。

　　三、国家治理现代化的途径：深化改革

　　改革是推进国家治理现代化的重要途径。要通过全面深化改革，推动各项国家制度更加成熟更加定型；通过全面深化改革，不断提升国家治理能力。

　　从制度的角度看，既要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又要不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展。

　　从治理的角度看，一方面要强化制度执行，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能；另一方面要借鉴人类文明成果、不断创新治理手段与方式，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

　　按照党的十九届四中全会的总体要求和十三个方面布局，全党要以新的战略任务出发，坚持将改革进行到底。习近平总书记强调，我们要坚定改革开放再出发的信心和决心 。我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克，我们决不能停下脚步，决不能有松口气、歇歇脚的想法。坚持方向不变、道路不偏、力度不减，推动新时代改革开放走得更稳、走得更远。

　　新时代全面深化改革有“四个更”的要求：继续深化各领域各方面体制机制改革，要求制度建设分量更重；改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高；对改革的系统性、整体性、协同性要求更强；相应地建章立制、构建体系的任务更重。从这个意义上讲，完成制度改革、制度建设、制度创新的任务，需要自上而、横向协同，可能比过去压力还要大。改革进入攻坚期和深水区，要把握三个方面：

　　(一)改革是突破转型困境与实现民族复兴的关键一招

　　当前，国内外形势发生重大变化，世界正面临百年未有大变局，我们要以改革应对“变局”，以改革开拓“新局”。哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。因为党的十八大以来，我们推出1600多项改革方案，不可能齐头并进，要抓住“牛鼻子”，攻坚重点项目。

　　(二)把握全面深化改革的基本方法

　　一是处理好“五个关系”，即解放思想与实事求是的关系、整体推进与重点突破的关系、顶层设计与基层探索的关系、胆子要大与步子要稳的关系、改革与稳定发展的关系。这是我们改革的经验总结，是改革进入深水区、攻坚期这个特定阶段要求要做到的。

　　二是提出“五个坚持”，坚持问题导向深化改革，把切实解决问题作为目标指向；坚持重大改革于法有据，以法治思维、法治方式推进和保障改革；坚持改革的系统性、整体性、协同性，抓好改革协同；坚持顶层设计与分层对接的良性互动，形成改革合力；坚持蹄疾步稳地推进改革，胆子要大、步子要稳。例如：2020年10月18日，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》正式发布， 中央首次以清单批量授权方式赋予地方改革自主权 ，既有创新也有更大的自主权。

　　(三)重启改革创新的担当精神：解决不敢、不愿的问题

　　党的十八大以后，习近平总书记离京考察第一站就到了深圳。在那里，世界听到了中国在新起点上将改革开放进行到底的庄严宣示：“这次调研之所以到广东来，就是要到在我国改革开放中得风气之先的地方，现场回顾我国改革开放的历史进程，将改革开放继续推向前进。”

　　2018年12月28日，在庆祝改革开放四十周年大会上，习近平总书记总结了改革开放的经验，我认为最核心的是三点：第一，要实行改革创新，尤其在今天新的阶段、新的历史起点，要以更高要求推进改革。其中解放思想是前提。思想要破冰，办法总比困难多，思路决定出路。思路没打开，问题解决不了，而打开思路的前提是解放思想。解放思想是解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力的总开关。

　　第二，坚持“四个有利于”：有利于增添经济发展动力；有利于促进社会公平正义；有利于增强人民群众获得感(没有社会参与的改革不可能成功)；有利于调动广大干部群众积极性(因为干部是改革践行者)。没有灵活性、自主性，改革就没办法推动。要按照想干事、干成事、能干事的要求，调动干部积极性。

　　第三，我认为，下一步要做到既要约束还要激励，既要严管还要厚爱，包括四个方面：

　　其一，解决好中央集权与地方分权的关系。各地情况不一样，解决问题的过程肯定有差异，一定处理好这个关系。

　　其二，要相信我们的干部。习近平总书记强调，“改革开放是亿万人民自己的事业”。我们走到今天，是无数人干出来的。所以，我们要相信我们的干部，而最大的相信就是授权给他，允许他做事情。

　　其三，约束的同时要有激励。要激发创新少数，包括官员、企业家、科研工作者等。比如对干部的选拔任用、问责机制等，谁来把握、谁来评价有待完善。

　　其四，调整完善体制机制。比如用人导向机制，突出重实干重实绩导向。

　　最后我作出三点说明：第一，国家制度和国家治理是一个大问题，从学术和宣讲、干部培训等不同视角研究，可能会有不同的理解。本次讲座主要是从干部、党政、通俗易懂的角度来对推进国家制度和国家治理现代化作一些思考。由于这个问题较大，我们仅选择了其中一些要点进行讲解，很多问题没有展开，仅供参考。

　　第二，国家制度和国家治理体系完善是一个动态过程，一方面我们要坚定制度自信，发挥好制度优势；另一方面，要以现代化进程三个阶段的现实问题为导向，不断调整我们的制度、政策，来提高治理能力。

　　第三，不管是国家层面还是地方层面，最终还是要落实在党员领导干部身上。党员领导干部在执行的过程中，要把政策精神吃透、学懂、弄通以后，最终在做实上做文章。比如在现实中，北京市的党员领导干部则要在建设首善之区、首都新发展格局的要求下，结合北京市的工作来推动我们的治理，为首都的治理贡献自己的力量。

　　课程结束，不对的地方请大家批评指正。

　　(根据宣讲家网报告整理编辑，

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