李克实 中国人才研究会副会长

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《规划》建议)中特别提出了“国家治理效能得到新提升”，将其作为一项非常重要的工作。今天我们就“学习五中全会精神，提升政府治理效能”这一话题进行交流。

　　《规划》建议提出，要实现“社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”的目标。“更加完善”就是不断完善，“显著提升”就是能让人认识到、感受到的提升。“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。基层推行政策制度相对较慢，比如机构改革从中央到省、市、地、县一级一级推行，到基层可能要一两年甚至更长时间。并且基层最贴近老百姓生活，对基层治理水平，老百姓感受最直接，所以要把它作为一个工作重点。

　　《规划》建议还提出了使“国家治理效能得到新提升”的途径，即“加快转变政府职能。”具体包括“建设职责明确、依法行政的政府治理体系。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化法治化国际化营商环境。实施涉企经营许可事项清单管理，加强事中事后监管，对新产业新业态实行包容审慎监管。”“加强事中事后监管”表明过去重审批、轻监管的问题正在不断扭转。“对新产业新业态实行包容审慎监管”就是保护创新，允许对新生事物的探索。“健全重大政策事前评估和事后评价制度”，事前防范风险要有科学评估，要经过科学合理的程序。在事后，也要对事情进行评价。怎样让纳税人的钱花在刀刃上，引导事业按照正确的方向前进，建立评价制度非常重要。“畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开。深化行业协会、商会和中介机构改革”。行业协会、商会等在社会发展中作用重大，其成长与行业发展同步，同时也是行业发展需要的过程，并不属于行政化的领导机构。目前行会发展发挥出的作用有限，在构成机构、组成人员、一些章程的履行上还存在一些问题，因此我们要通过深化改革让它尽可能发挥作用。

　　今天我们围绕《规划》建议中以上两段话，从三个话题出发展开讨论：一是人民政府的基本职能，二是政府职能的变化，三是如何提升国家治理效能。

　　一、人民政府的基本职能

　　(一)什么是政府?

　　广义上讲，政府指国家立法、行政、司法等公共机关的总和，是代表社会公共权力的概念，泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构。

　　(二)政府职能

　　政府职能分为中央政府职能和地方政府职能，中央政府的职能范围包括立法、军事、外交等，地方政府职能主要是履行、执行、贯彻中央政府政策。

　　1.中央政府职能

　　中央政府职能分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能四个方面。具体来看：

　　(1)政治职能指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能，包括军事保卫、国际外交、社会治安、政权建设。国际外交是国家主权的体现，地方政府不能代表国家行使外交职权。政权建设指政权的维系，维护政权的稳定。

　　(2)经济职能是政府为促进国家经济发展，对社会经济生活进行管理的职能，包括经济调节、公共服务、市场监管、社会管理四个方面。经济调节是通过政府干预弥补市场调节的不足。市场监管与直接管理不同，直接管理是取得许可之后才能做，市场监管是对取得许可后做的过程进行监督和管理，对违规现象进行制约。社会管理包括户籍、档案及城市生活等各个方面的市政。

　　(3)文化职能指政府为满足人民日益增长的文化生活需要，依法对文化事业实施的管理。它是加强社会主义精神文明建设，促进经济与社会协调发展的重要保证。具体包括四方面内容：一是发展科学技术。科学技术发展需要国家整体规划来推进，以国家投资来保障。因为市场化是短期行为，而科学技术大多为中长期项目，市场化难以为科技发展提供稳定的经济支撑。二是发展教育。从学前教育到小学、中学、大学，教育发展也是一个漫长的过程，只有政府才能稳定维系它的发展。三是发展文化事业，特别是精品文化，比如老百姓喜闻乐见的地方小调。要发展精品文化，没有政府的支持很难做到。四是发展卫生体育事业。卫生指公共卫生，包括生活中的饮水卫生等；发展体育运动目的是增强全民的身体素质。

　　(4)社会职能即国家提供公共服务，完善社会管理的职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。具体包括四方面内容：一是调节社会分配和组织社会保障的职能；二是保护生态环境和自然资源的职能；三是促进社会化服务体系建立的职能；四是保障和提高人口质量的职能。“促进社会化服务体系建立”即由政府搭建一个立体的服务框架，为个人安居乐业提供水电、供暖、住宅、交通等基本条件，还包括由政府主导的对流动人口的户籍管理等内容。“保障和提高人口质量”主要通过保障人的生活质量、饮食安全等来促进人体健康，提高人的身体素质。

　　2.地方政府职能

　　地方政府职能是指地方政府在国家和地方事务中所起的作用或承担的职责。地方政府有三大职能：建设职能、社会保障职能、社会事业发展职能。地方政府职能基本是在国家制定的法规之下，结合自身地方特点来履行的。

　　(三)什么是人民政府?

　　我国是人民政府，不同于西方资本主义国家的政府。我国宪法规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导、以工农联盟为基础、人民民主专政、社会主义国家这四个要点说明了我国的国体，决定了我国政府是人民行使权力的行政机关。“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民政府的根本宗旨就是为人民服务。

　　我国政府体现了三个非常鲜明的特性：

　　阶级性。政府代表阶级利益，人民政府代表的是无产阶级利益。阶级性是政府的灵魂，政府的阶级性是其赖以建立的社会关系和社会环境所规定的，是国家的阶级性在政府基本特性方面的体现。政府活动按照统治阶级利益的要求对社会进行政治统治和政治管理，这是一个根本立场问题。作为政府的本质特征，政府的阶级性对于政府及其活动具有主导性的作用，并且贯穿在政府的机构构成、制度设置、政策制定、价值倡导和各种实际活动中。

　　权威性。政府的权威性体现在国家的强制性和合法性兼施。政府权力与其所统治和管理的社会成员之间是命令——服从关系，只有在这种关系中，政府的职能才能得到实现。政府在符合法律规范条件下，以法规、条例等方式规定的事公民必须照办。比如公安机关，作为人民民主专政的重要工具，它具有武装性质的国家行政力量与刑事司法力量，是一个强制性机构，拥有至高无上的依法行政权力。

　　但是对合法性的认可是以多数社会成员的认同为基础的，也就是说，通过法律程序必须得到多数社会成员的同意，如果多数成员不认同，法规立法程序就有问题。

　　公共性。政府的公共性表现在维护国家主权和公民安全、维护公民共同和永久利益、维护社会秩序与公平、促进科学进步和改善人民生活水平。公共性的特征可以概括为维护公共安全和公共利益。

　　我们可以从狭义和广义两个角度来理解政府的公共服务职能。狭义理解是以公民直接感受到的吃得好了、物价低了、房子大了、交通便利了来衡量，用政府职能中公民直接感受到的部分减掉管理的部分，剩下的就是公共服务。广义的理解认为间接受惠亦具有公共性。政府职能和公共服务职能是分不开的，政府职能中的强制部分也属于公共服务，因为逮捕罪犯可以提高公民的安全性。同样的道理，管理部分也属于公共服务。我比较认同广义的概念，不是没有得到直接好处就没有公共服务。按照这样理解，如果存在完全不具有公共性的政府职能，就应该将这种职能从政府职能中剔除。换言之，政府做的所有事都应具有公共性，没有公共性的事政府不应该管。公共服务的原则在于八个字：公平、必须、普惠、有限。公平指法规之下人人平等；必须指政府服务的必须性，它不是可有可无的；普惠指让所有人受益；有限指公共资源是有限的，我们只能尽可能满足而不是无限制满足人们的需求。

　　伴随着我国经济发展和各方面实力的增强，我们的公共服务水平是可以不断提高。比如大家对健康的重视、对疾病的理解，与几十年前已经不可同日而语。从前很少有人了解糖尿病是什么概念，现测血糖数值一高就会认真排查是不是得了糖尿病。包括现在的医疗环境和水平，跟从前比都有相当大程度的提升。

　　政府公共服务职能分为五大类：

　　第一，安全类公共服务。包括国防安全、社会治安、环境安全、交通安全、设施安全、信息安全、食品安全、药品安全、气候安全等。在安全方面，我们每年都有新收获和进步，比如随着高速路和交通管制体系的发展，因交通导致死亡的人数显著下降。

　　第二，基础类公共服务。包括基本衣食住行、空气和水源、寒冷地区取暖、城市污水垃圾排放、公共医疗、就业等基本生活保障。

　　第三，发展类公共服务。包括教育、文化、科学普及、科学研究、公共产品技术更新，基础性、预测性、远期性公共产品开发等。随着国家越来越富强，人民生活水平不断提升，政府要不断丰富公共服务的内容、水平、范围。

　　第四，援助类公共服务。公民遇到突发性的灾难、危及生存的事件或遭受不公平对待等需要援助的情况时，政府要提供灾难援助、贫困援助、医疗援助、法律援助等。例如游客被封在雪山里，政府出动大量力量搜救，最后成功救出游客等。

　　第五，信息类公共服务。此类服务旨在让老百姓在最短时间内获取必要的公共信息，具体包括主流媒介信息、公益信息、市政通告、天气预报、法律信息、政府服务信息、交通、物流等服务信息。

　　二、政府职能的变化

　　政府职能的变化体现在六个方面：

　　第一，社会发展变化带来机构设置内容的变化。刚解放时，一位老同志留下的笔记本里有一首关于秦安解放的歌谣，其中几句涉及到当时政府机构的设置，很有意思：“政府部门中，暂建十机关。公法检司税，民财建教田(粮)。县委部门五，农武统组宣。”1949年8月，政府部门暂设“公法检司税，民财建教田”十个机关。而到了建国时，不算办公机构，单是部委办就有几十个部。有些老同志认为部门太多，应该精简，但是我们恐怕很难把这么多部变成十个机关，因为时代变了，建设国家有很多工作要做。比如民航局，解放秦安城时没有飞机，自然用不着民航局。

　　再有，是不是部门越少就越好?一些同志拿资本主义国家的机构数跟我国做比较，在同样的效率下，人越少成本越低，部门越少越容易管理。不能简单地这样看，首先要看我们的目标任务。

　　第二，弱化生产管理职能，强化宏观协调指导功能。在管理形态上，政府逐步向服务型发展，强调公民的权力，引导市场化、资源化管理、自利和公益关系的协调。它的本质就像红绿灯，不是要管大家去哪里，而是要让大家的车别在十字路口撞到一起。

　　第三，机构改革重点从机构数人数向职能转变转移。2000年之前，机构改革以精兵简政为主题；2000年之后，变为以职能转变为主题。

　　第四，管理范围向公益化标准转移。近几年，我国政府的管理范围越来越明确，管涉及公益的问题，不管非公益的事情。

　　政府的属性，笼统地说是公共部门的属性。我国公共部门的范围主要包括党政机关和公益事业单位。公共部门和非公共部门的区别是什么?

　　在服务属性上，公共部门提供的服务属性是普惠、基本的；非公共部门提供的服务是高标准、单一化、商业化的。好比病危住院时，对病人来说最重要的是及时得到救治，保住性命，这属于公共服务。而病人非要住单间病房，这不是基本需要，是在有一定特权或支付能力时才能满足的，属于非公共服务。在投资属性上，公共部门投资的是基础性、中远期项目；非公共部门投资的是应用和短线项目。比如人造卫星，一般民营企业没有实力投资，大多由国家投资研发。在权力属性上，公共部门的权威性和强制性源于公共权力。在资源属性上，公共部门使用的是全体人民赋予的公共资源。权力和资源都是公共的，财产或者说财政收入是用来为全体人民提供公共服务的。公共部门的目标是用财政收入和公共资源实现公共服务效能最大化，这样才能对得起人民群众的信任。

　　第五，政府职能从许可审批制向权力清单、负面清单制转移。简单说来就是由权力下放变为权力清单制。要把政府有什么权力都列出来，明确什么该管，什么不该管。向负面清单转移是说我们现在越来越多的管理是规定禁止做什么。我们的改革是取合理部门，还社会以活力、权力，明确要管与公共利益相关的事，不去管和公共利益无关的事；明确不能做的事，即负面清单。

　　第六，管理方式从直接管理型向监督管理型变化。政府的行政干涉范围发生了变化，对不涉及公共安全的事项，比如结婚、注册公司等，只要符合登记注册条件即可。登记注册只是备案，并不是审批。对不属于公共产品的有限资源，比如黄金，政府要进行管理。登记注册后，如出现违规操作，政府会通过监管进行处罚。

　　《行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”第十三条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(二)市场竞争机制能够有效调节的；(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的；(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”

　　比如开车出行，我们想去哪里直接开车去就可以，不需要获得批准。但如果期间出现违章驾驶，被摄像头拍到了，就会产生罚款。这就是事后监管的管理方式。

　　三、如何提升国家治理效能

　　提升国家治理效能，必须抓好以下七项工作：

　　第一，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。

　　在我国政治生活中，党居于领导地位，加强党的集中统一领导是摆在第一位的。公民权力是政治生活的一部分，所以政治生活不只党员领导干部才有，所有公民都有。

　　第二，深化依法治国实践。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。党的十八大报告提出新时代社会主义法治建设的新16字方针“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。党政机关对依法治国的充分理解是提高国家治理效能的关键和重点，尤其要重视与老百姓生活密切相关的“小事”。

　　第三，深化机构和行政体制改革。

　　深化改革要做的第一件事就是统筹考虑各类机构设置，统筹使用各类编制资源，不断完善国家机构组织法。

　　第二件事是转变职能，深化简政放权。放权是阶梯式的，中央放到地方，地方接着往下放。我们现在讲的事业单位改革，重中之重的问题有两个，一个是放权，一个是监管。对于主管机关下放的权力怎么来使用，要建立一套完整、合理的方法。是不是一个领导全管了?有的事业单位很大，可能上万人，如何发挥中层的积极性?一些权力应该下放到中层，还有一些该下放到基层。一个团队、一个项目组，我们不能让它出现权力悬空，到某一个环节就不下放了，所以这是一个台阶式的改革。对于监管，还有其他一些难以判定的事项，比如绩效，应该按照真实可行的方案实行。

　　第三件事是赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。

　　第四，加强和创新社会治理。让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。推行改革，宣传很重要，我们要用老百姓听得懂的语言讲老百姓能从改革中得到的实惠和好处。打造共建、共治、共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

　　提高基层治理水平有很多办法，不能简单地靠强制力，应更多引导人民群众共同遵守和维护秩序。

　　第五，健全党和国家监督体系。增强党的自我净化能力，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。这就是对权力的制约。

　　干部管理的核心在哪里?实际上就是两句话：防止坏人当权，防止当权者变坏。为此，必须完善监督体系。习近平总书记强调，把权力关进制度的笼子里。这个“制度”必须是能够严格执行的制度，这样才能控制住权力。

　　第六，充分利用现代科技提升政府治理效能。充分运用现代科技成果，加强和完善政府治理大数据、智能化技术服务手段，不断提高政府服务的精准性、简约化和快速反应能力。但是在一些比较严肃的场合，不宜滥用机器人，因为现在的机器人还达不到精准人机对话的程度。

　　第七，提高政府服务窗口水平。老百姓通过政府服务窗口办事，所以窗口服务工作人员的态度直接影响政府在老百姓心目中的形象。调查显示，老百姓对政府工作的要求中排在第一位的是工作效率。当然，和蔼可亲也很重要，这一点更多是要求政府工作人员不要在工作中带有个人情绪。搞形式主义功利倾向，把工作人员的服务态度和奖金挂钩，可能效果不佳。提高政府服务窗口的服务水平，还是要从本质上使工作人员明白其代表了政府形象，耐心对待顾客具有非凡意义。

　　(根据宣讲家网报告整理编辑，

　　未经许可，不得印刷、出版，违者追究法律责任)