丁文峰 中共中央党校(国家行政学院)教授

　　本期报告的题目是《提升国家治理效能的内涵、意义和路径》。

　　一、提升国家治理效能的科学内涵

　　(一)效能与治理效能

　　什么是效能?一般认为效能的意思是效用和作用。也有观点认为，效率是对单纯数量关系的衡量，效能则是人们在有目的、有组织的活动中所表现出来的总体效果。效能是指有效的、集体的效应，即人们在有目的、有组织的活动中所表现出来的效率和效果，它反映了所开展活动目标选择的正确性及其实现的程度。效能是衡量工作成果的尺度，效率、效果、效益是衡量效能的依据。

　　我个人认为，效能是效用(效率、效果、效益、作用)和能力(现实的和潜在的)的统称。它是指个人或组织在有目的、有组织的活动中所表现出来的效用和能力，反映了个人或组织活动目标选择的正确性及其实现的程度，以及进行活动的合规性(对活动本质与规律把握的程度)和能力的大小。

　　什么是治理?在中国古代，治理一般指管理、统治或被管理、被统治之意，也有整修、改造的意思。比如治国理民、治理河道等。治理在古希腊和拉丁语中主要指领航、掌舵或者指导的意思。20世纪90年代，西方学者赋予“治理”新的含义，使之与“统治”的概念区分开来，形成了西方治理理论，主要有：“治理的工具论”“治理的机制论”“治理的网络论”“治理的公私合作论”。

　　吸收现代治理理论和本土化研究成果,可对治理的概念做出这样的界定：所谓治理，就是指组织(包括国家)基于多元主体参与协商、以善治为目标、采用现代化方式所进行的共治性管理活动。简而言之，多元主体协商共治就是治理。

　　什么是治理的基本特征?治理本质上是一种管理活动，但它不同于一般意义上的管理，它是组织内部多元主体共同参与协商合作的一种管理活动。组织中的每个主体，既是管理者又是被管理者，在协商合作中实现共治。其基本特征可概括为：

　　一是共治性，即多元主体参与协商。就国家治理而言，是政党、政府、社会、公众四位一体共同参与；就家庭治理而言，是家庭成员共同参与。

　　二是善治性，即以善治为目标。在多元主体合作治理的基础上，实现以追求国家或组织的公共利益最大化为目标。

　　三是现代性，即现代化的治理方式。体现为制度化、民主化、法治化、科学化、规范、有效、有限、开放、透明、协商、参与等特征。

　　什么是治理效能?按照上述的理解，我认为治理效能是组织内部多元主体协商共治的效用和能力。组织在有目的活动中所表现出来的效用和能力，反映了组织活动目标选择的正确性及其实现的程度，以及进行活动的合规性(对活动本质与规律把握的程度)和能力的大小。

　　明确一下，治理效能反映组织活动目标选择的正确性及其实现的程度，以及进行活动的合规性和能力大小是不同于效能的。因为我们认为治理效能就是指组织的治理效能。

　　如何对治理分类?治理的主体归根结底是组织，最为重要的是国家，此外，还包括其它社会组织。按照主体不同，可将治理划分为：国家治理、社会组织治理、企事业单位治理、家庭治理等。应该说，国家治理是治理最基本、最重要的形式。

　　(二)国家治理效能

　　什么是国家治理?西方学界在市场失灵、政府失败的背景之下提出治理，国家在治理中发挥着“调解人”的角色，政府成为“元治理”的主体。“国家治理”的概念在中国的提出，吸收了治理多元主体参与协商的理念，坚持了马克思主义国家理论，并不是直接移植西方政治学理论框架。我国的“国家治理”体现了国家阶级性和公共性的统一，通常被理解为党领导人民治理国家。

　　在这个基础上，关于“国家治理”的分类有广义和狭义之分，狭义的“国家治理”仅指国家对政治领域的治理。广义的国家治理是指整个国家范围内的政党治理、政府治理、各类社会组织的治理、企业的治理和其他社会治理等。它的内容更为宽泛，无论是广义或狭义的“国家治理”，都可以横向分解为不同领域的治理。比如经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态文明建设治理，这五类治理又可再分诸多类型。如果进一步按照系统观念，又可分为诸多的子系统。

　　如果从纵向的角度看，还可以分为中央级治理、省(区、市)级治理、市(州)级治理、县(区)级治理、社区治理、乡镇治理、村治理，还应包括各类特殊形式的社会治理等，比如企事业单位的治理、园区治理、社会组织治理等。

　　什么是国家治理效能?国家治理效能指国家在治理活动中所表现出来的效用(效率、效果、效益、作用)和能力(现实的和潜在的)的统称，它反映了治理目标选择的正确性及其实现程度、治理活动的合规性(对活动本质与规律把握的程度)，以及进行治理活动的能力大小。

　　对治理效能的评估可以围绕主体行为的效用和能力进行。政党、政府、市场、企业、社会组织、居民或公众都是治理的主体，不同的主体有各自的角色、定位、职责和目标，治理效能是评价各个主体目标选择的正确性及其实现程度、治理活动的合规性(对活动本质与规律把握的程度)、以及进行治理活动的能力大小。

　　(三)提升国家治理效能的科学内涵

　　党的十九届四中全会强调，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届五中全会明确提出，在“十四五”时期，“国家治理效能得到新提升”。我们从四方面看提升国家治理效能。

　　一是要更加健全社会主义民主法治，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。二是要更加完善国家行政体系，更好发挥政府作用，显著提升行政效率和公信力，推动有为政府、有效市场更好结合。三是要以提高基层治理水平为重点，完善共建共治共享的社会治理制度，明显提高社会治理水平。四是要不断健全防范化解重大风险的体制机制，更加有力地保障发展安全。

　　二、提升国家治理效能的重大意义

　　(一)实现国家治理宗旨的根本要求

　　国家治理归根结底是要满足广大人民群众的根本利益，满足广大人民群众的物质文化需求和精神文明需求等。党领导人民管理国家、治理国家的宗旨是为人民服务。要满足广大人民群众的根本利益，实现近期和长远的目标，我们必须提升目标选择的正确性。在国家治理中，各级政府要明确自己的治理目标。在战略目标确定之后，各主体、各层次也要正确选择自己的目标。

　　在这里我把效率、效果、效益简单说一下。效率侧重于对效果衡量的定量关系。效果的含义比较宽泛，效果可正可负。效益是有益的效果，是经济效果、社会效果的综合。如果我们的治理效率比较低，那么就不能更好地满足人民群众的各种需要。

　　(二)推进国家治理现代化的重要内容

　　国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。在治理活动中，治理主体贯彻执行制度，取得相应治理效果、达到既定治理目标，展现治理效能。从国家治理历史演进来看，一个国家治理效能的高低，直接反映这个国家治理体系和治理能力的现代化水平，也是评判一国制度优劣的重要标准。

　　提升国家治理效能，既是推进国家治理现代化的重要内容，也是其所要达到的重要目标，对坚持和完善中国特色社会主义制度具有重大意义。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把制度建设摆在更加突出的位置，在加强和完善国家治理方面取得历史性成就，中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。习近平总书记指出，要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。

　　我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势。把制度优势更好转化为国家治理效能，才能更好彰显制度伟力、发挥制度根本保障作用，使全党全国各族人民更加紧密团结起来，释放出攻坚克难、推动事业发展的强大能量。

　　可以说，治理效能和治理制度这二者是密切关联的，治理制度的优劣会通过治理效能显现出来。所以治理效能的高低在某种意义上也可以看作是治理现代化水平的一个标志。同时提升了治理效能，也有助于进一步发挥好制度优势。

　　(三)全面建设社会主义现代化国家的必然要求

　　党的十九大报告清晰擘画全面建成社会主义现代化强国的时间表、路线图。在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，再奋斗15年，在2035年基本实现社会主义现代化。这其中一个重要内容就是基本实现国家治理体系和治理能力现代化。当前，我们在国家治理方面还存在一些短板和弱项，如制度执行力有待提升、制度执行监督还需完善等。国家治理效能得到新提升，正是着眼于实现第二个百年奋斗目标、坚持目标导向和问题导向相结合、在推进国家治理体系和治理能力现代化方面作出的顶层设计，指明了“十四五”时期推进国家治理体系和治理能力现代化的重点和方向，是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。

　　现代化是一个整体，涵盖各个领域，包括经济现代化、政治现代化、文化现代化，以及人类社会与自然界之间关系的现代化。只有从整体的高度将它们协调统一起来，才能真正有效地加以推进。

　　全面的现代化是一个大系统，经济、政治、文化、社会、生态都是子系统。就经济系统而言，工业化和信息化是中心；商品化、市场化是体制机制上的表现；城市化、国际化是空间表现形态。

　　要实现国家治理的现代化，提升国家治理效能是重要手段。现代化从本质上讲就是生产力和生产关系，经济基础和上层建筑互动变迁的过程。并且这个过程是国际性、全球性的，动态表现为科技革命引发经济革命带动体制机制变革。

　　制度和意识形态。科技革命、创新力和先进生产力，进一步表现为政治组织力、社会动员能力、军事实力及其与之相适应的政治制度、军事制度、体制机制。制度和意识形态不是完全对应的。

　　三、提升国家治理效能的主要路径

　　(一)正确把握党的十九届五中全会的部署和要求

　　1.社会主义民主法治更加健全。中国特色社会主义政治制度具有独特优势，为党和国家兴旺发达、长治久安提供了有力政治保证和制度保障。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)强调，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展。

　　当前，我们要坚持和完善党的领导，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，还要坚持和完善国家根本政治制度、基本政治制度，发挥人民团体作用，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，为全面建设社会主义现代化国家汇聚智慧和力量。

　　全面依法治国是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。要以习近平法治思想为引领，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，完善中国特色社会主义法律体系，提高依法行政水平，完善监察权、审判权、检察权运行和监督机制，促进司法公正，深入开展法治宣传教育，促使社会公平正义进一步彰显。

　　2.国家行政体系更加完善

　　政府治理水平和治理能力的高低，直接关系治理效能的提升。党的十八大以来，党和国家机构进行了深化改革，政府治理体系进一步理顺健全。进入新发展阶段，构建高水平社会主义市场经济体制、保障和改善民生等，都需要政府发挥更好的作用。《建议》提出，要加快转变政府职能。建设职责明确、依法行政的政府治理体系。要进一步深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度。要让行政效率和公信力显著提升。

　　3.社会治理特别是基层治理水平明显提高

　　从国家治理现代化整体进程来看，社会治理与人民群众的生产生活关系最紧密，存在的短板弱项也较多。《建议》提出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标要求，表明社会治理特别是基层治理成为未来一段时间，国家治理效能实现新提升、取得新突破的关键领域。要推动社会治理重心向基层下移，加强和创新市域社会治理，完善社会治理体系，提升社会治理水平，开创基层治理新局面。

　　4.防范化解重大风险体制机制不断健全

　　国家安全体系和能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国家治理效能的基础和保障。没有安全，国家治理效能提升便无从谈起。当前，国内外环境发生深刻复杂变化，更加凸显国家安全体系和能力建设的重要性。《建议》设置专章对统筹发展和安全作出全面部署。

　　(二)运用系统观念多措并举提高国家治理效能

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，实现国家治理效能新提升，是一项复杂的系统工程，需要在治理环境、治理目标、治理格局、治理方式、治理工具、治理能力、治理评价等方面综合用力。

　　所以，提升国家治理效能，必须要运用系统观念，强调运用系统观点，多措并举。

　　1.科学研判治理环境。治理环境是影响国家治理和效能提升的重要因素。当前，世界正经历百年未有之大变局，我国国内外环境正经历深刻复杂变化，既给国家治理现代化进程带来了新挑战，也带来了新机遇。所以，我们要以更强的战略定力、更敏锐的洞察力、更清晰的判断力加强对治理环境的科学研判，从而更好制定治理策略、推进治理改革、提升治理效能。

　　2.明确设定治理目标。一个现代化的国家治理体系必然拥有一整套清晰明确的治理目标。继党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”总体目标后，党的十九届五中全会明确了未来五年国家治理效能提升的具体目标。要按照这些目标要求，进一步明确和细化不同治理领域具体目标，形成可衡量、可操作、可考核的治理目标体系。

　　3.构建完善治理格局。统筹协调各类治理主体，形成科学合理的治理格局，对于提升国家治理效能至关重要。要在党的领导下，构建和完善政府、企事业单位、市场主体、社会组织、公民个人等不同治理主体既各司其职、各尽其能，又取长补短、优势互补的治理格局，充分调动激发各方面的积极性、创造力。

　　4.依法推进治理过程。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。治理中国这样一个大国，具有高度复杂性，只有在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，才能确保各项工作有序开展。要善于把社会主义法治优势转化为国家治理效能，并将国家治理效能提升的新成果以法治形式加以确立和巩固，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

　　5.灵活运用治理工具。面对纷繁复杂的治理难题和挑战，需要综合运用多种治理工具。充分发挥多种治理工具的聚合效应，形成更加灵活的治理工具组合，因时因地、因人因事灵活选择治理工具，有效助力国家治理效能提升。

　　6.全面增强治理能力。治理能力是运用国家制度管理各方面事务的能力，直接影响治理效果。治理能力涵盖领导力、规划力、执行力、控制力、评估力、适应力等方面。要从不同层面和内容出发制定和实施详尽的治理能力提升规划，为实现国家治理效能新提升提供支持。

　　7.科学实施治理评价。判断治理效能高低，需要一套科学系统的指标体系作为评价依据。要立足我国国情和实际，按照国家治理效能得到新提升的目标要求，构建一套科学可行的评价指标体系。同时根据实践发展变化，不断完善健全评价指标体系，实现治理效能提升与评价指标体系完善之间的良性互动。

　　(三)选择目标遵循规律和提升能力

　　1. 正确选择目标。各类治理的主体都应该正确选择自身的目标。在国家总体治理目标之下，各类主体、各个层级都应选择好、确定好自身的目标。

　　2.正确测度目标的实现程度。我们要对本身的治理效能有客观、准确的评价。

　　3.探究、把握、尊重和实现治理活动的规律。各级各类治理效能的提升，本质上取决于对规律的把握。

　　4.提升确定目标、实现目标、探究和遵循规律的能力与水平。

　　5.提升满足人民利益的实际效应、效果、效益。我们要把满足各级治理主体所服务的对象的需要放到首位，注重实际效果。

　　(四)提升国家治理效能要重视智慧治理

　　1.智慧概念及其必然性。“智慧”一词的一般含义是指聪明才智，是生物所具有的基于神经器官(物质基础)的一种高级综合能力，可以让人深刻理解万事万物，拥有认识和解决问题、取得成功的能力。

　　“智慧社会”“智慧治理”以及与之相关的“智慧城市”“智慧地球”“智慧社区”“智慧校园”“智慧医疗”“智慧交通”等概念中的“智慧”一词，是一个时代概念，其含义在“聪明才智”的基础上发展而来，是指人类社会在信息化过程中由“数字”阶段进入“智慧”阶段的一系列特征，是信息化较为成熟、尚在实现过程之中的目标形态。

　　2.智慧治理。智慧治理是指进入信息化过程中“智慧”阶段的治理形态，是治理现代化的必然要求，它是在“数字”治理的基础上，以物联网、大数据、云计算、人工智能等信息技术为支撑，以决策反应为主要关注点，以功能自动化和决策支持为主要目标，用智能技术取代传统的某些需要人工判别和决断的任务从而达到最优化的治理。

　　基于治理主体的不同，智慧治理也可以划分为国家智慧治理、政府智慧治理、社区智慧治理、园区智慧治理、村镇智慧治理、社会组织智慧治理等。

　　3.国家智慧治理的必然性及其重要意义

　　一是关系到中国共产党人初心和使命的实现。中国共产党人必须顺应信息技术革命发展的潮流，把握智慧社会发展的趋势，才能实现人民对美好生活的向往。

　　二是关系到中国特色社会主义民主政治的发展。智慧治理所依托的技术终端为精准了解公众需求提供了可能，智慧治理蕴含的“智慧”特质为通过全样本了解社会意见进而科学决策提供了高效工具，智慧治理内在的参与属性为民主决策搭建了桥梁和管道。

　　三是有利于推进全面依法治国。法治政府建设需要智慧治理的工具性和规范性。

　　四是有利于实现人的全面发展和社会全面进步。智慧治理具有全面性、广泛性和深入性，能够针对社会各领域问题提供和共享创新实践及灵活多元的解决工具和方案。

　　另外，要提升国家治理的效能，还要重视各类社会组织的建设，重视市场体系的建设，使市场发育的水平提升，社会发育的水平提升，这时治理的效能才能相应的得到提升。

　　关于提升国家治理效能的科学内涵、重大意义和主要途径，就讲到这里，谢谢大家。