一、对党内法规的认识与理解

　　(一) 什么是党内法规

　　《中国共产党党内法规制定条例》中有专门对党内法规的界定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”从这句话可以知道，党内法规是一个规章制度。党内法规的主体都是省一级以上的党委。

　　党内法规具体规范什么内容?规范了党的领导、党的建设活动。此外，还涉及规范党员、党组织行为的规章制度。那么党内法规依靠什么保障实施?依靠党的纪律。党内法规的种类有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，其表现形式多样。如：《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》等，都属于党内法规。还有一些规定，比如“八项规定”等。

　　党内法规从名称上看是相对比较容易界定的，但要真正把党内法规理解到位并不容易。所以，我们要做一定的区分。严格来说，党内法规主要指规范性文件中针对党组织和党员提出的标准和要求。其中，规范党组织和党员的行为，不包括党领导经济社会发展的各种政策主张。当然，如果有些政策主张经过反复使用，行之有效，我们也可以将其上升到党内法规的层次。还有，党内法规如果有些适合全体人民的，都可以适用，甚至可以变成法律。

　　制度带有长远性的、根本性的保障。而政策是一段时间内，根据实际情况来进行运用的。所以制度、政策之间是有一定区分的。

　　我们继续深入理解党内法规。从党内法规的概念来看，其制定主体具有特定性，主要是省委以上的党组织。规范的对象也有一定的特定性，主要是规范党组织和党员行为。这涉及我们党的自身建设，也涉及我们党的领导行为。党内法规的表现形式多样，刚才说了，有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等。这些表现形式也有一定的层级差别。党内法规的最高位阶是党章，然后比党章低一点的是准则，比准则再低一点的是条例。规则、规定、办法、细则属于相对同一层级。

　　党内法规涉及的具体内容非常全面，又非常严厉。它要通过全面、严厉来树立规矩和规则意识。党内法规在内容上有几个特点。

　　比如，《中国共产党纪律处分条例》规定，违反公务接待管理规定，超标准、超范围接待或者借机大吃大喝，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分。那么，如果是朋友间自己拿酒行不行?这种情况，如果让国家给你结账，当然也不行。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》增加了家规家教方面的内容。比如，你的爱人或者孩子有了问题，在社会上造成了不好的影响，仍然会给予纪律处分的。

　　“党纪严于国法”。比如，一个中国共产党党员，他可能没有违反法律，但是违反了党内纪律，这也要给予纪律处分。在《关于加强党内法规制度建设的意见》中指出，要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。这是对党内法规的第一个认识。

　　(二)党内法规与国家法律之间具有密切的关系

　　全面从严治党是党的建设的重要组成部分，是坚持党的领导、实现党的历史使命的根本保障，不仅关系党的前途命运，而且关系国家和民族的前途命运。在这个大背景下，我们必须研究好党内法规的核心“规”。

　　中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略。这次会议明确提出“中国特色社会主义法治体系”的概念。党内法规体系是“中国特色社会主义法治体系”的重要组成部分。现在很多公法学者都扩大了研究领域，就是党内法规。可以说，党内法规与国家法律间具有密切关系。

　　党内法规是规章制度。国家法律是法律制度。这是它们的共同特性。同时，两者具有相同的价值目标取向。党内法规体现我们党的统一意志。中国共产党是全心全意为人民服务的政党。这是我们党的价值追求。我国的法律体现了全体人民的意志，目的是使人民的生活更好，社会秩序更井然。所以，党内法规和国家法律在价值目标取向上是一样的。同时，它们又因为有相同的制度属性，所以二者关系密切，可以衔接，可以协调。此外，二者的规范对象还具有相融性。

　　党内法规规范的对象是中国共产党员。现在，我们有9500多万党员，480多万个党的基层组织。这是一股强大的力量。我国的法律要规范国家公民的行为，而我们的党员同时也是国家公民。所以，这二者规范的对象具有相融性。又因为中国共产党是执政党，具有先进性，所以，就要对我们的党员有更高要求，也就是要全面从严治党。

　　习近平总书记曾指出：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”党的十八大后，我们成立了许多党内法规研究会，很多高校也成立了党内法规研究中心。

　　从制度的角度来看。邓小平同志曾讲，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。所以，我们现在提出科学立法。同时，党内法规也要科学立规。

　　习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”当国家法律和党内法规形成合力，就能解决一系列的问题，比如，预防公权力的滥用。公权力一旦被滥用，是很可怕的。所以，习近平总书记指出：“把权力关进制度的笼子里”。

　　(三)党内法规的历史

　　经过研究发现，党内法规的起创阶段在新民主主义革命时期。中国共产党第一次全国代表大会通过的第一个纲领就是我们的第一部党内法规。中国共产党第二次全国代表大会通过的第一个党章也是我们的党内法规。当然，最开始的时候我们并没有党内法规的概念，但是随着我们党的发展，我们在慢慢地对党内法规加深理解。

　　1938年10月，毛泽东同志在党的六届六中全会所作的政治报告中提出，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。这是我们党第一次将“党内法规”一词明确提出。同时，在这次会议上，刘少奇同志作了《党规党法的报告》，这是党的领导人第一次使用“党规党法”的名称。

　　这里有个历史小插曲，新中国成立后，在编辑出版《毛泽东选集》时，毛泽东同志将1938年《论新阶段》使用的“党规”改为了“党内法规”。

　　我们再看改革开放后到党的十八大前这个阶段的党内法规发展。改革开放后，我们国家十分重视制度建设和法律建设。党内法规在这一阶段向着更加规范化发展了。

　　1990年，中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。在这部暂行条例中，首次对党内法规的概念、名称、适用范围和制定程序做了规定。这是党内法规制定工作走向规范化发展道路的重要标志。

　　1992年，中国共产党召开了第十四次全国代表大会。这次会议第一次将“党内法规”概念载入党章。

　　党内法规在党的十八大后，迎来了更大的发展。2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》正式发布。这是我们党历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划，是加强党的制度建设的战略工程，为进一步加强党内法规制度体系建设注入了新的动力。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》)。《规划》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系。

　　此外，我们还全面梳理、整理了新中国成立以来的所有党内法规，以及建立了中央党内法规工作联席会议制度。可以说，党的十八大后，我们在党内法规的发展力度方面是空前的。

　　如何全面从严治党?依规全面从严治党。我们可以对这个“规”进行扩大化解释，就是以党内法规为核心，包括我们党的其他规则，也包括国家层面的规则。

　　那么，我们怎么去执行?要从严。比如，创新体制机制、健全法规制度、依法治国与依规治党统筹推进等。

　　党的十八大后，在党内制度建设方面，我们把思想建党与制度治党更加密切地结合在一起，把依法治国与依规治党更好地统一在一起。习近平总书记强调，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。

　　所以，只有我们对党内法规的认知提升了，我们党才能更有生命力、战斗力。

　　二、依规全面从严治党的必要性

　　(一) 坚持依法治国和依规治党有机统一

　　党的十九大报告提出了一个目标，就是要“实现国家治理体系和治理能力现代化”。一般认为治理体系有两个重要的组成部分：一是以宪法为核心的国家法律体系；二是以党章为核心的党内法规体系。

　　什么是法治?简单理解就是良法善治。亚里士多德认为，法治就是人人守法，而遵守的法又必须是良法。随着人类社会发展，我们首先认识到法治的本质要制约公权力，要保障人权。之后，我们又逐渐加深了对它的认知，比如，法治具有民主、人权、平等、司法公正等基本精神和价值。

　　我们以前提法治，会想到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。党的十八大后，我们再提法治，会想到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这是新时代社会主义法治的建设方针。2020年11月，我们第一次召开了中央全面依法治国工作会议，并将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。

　　我们知道，现代公权力来源于人民。那么，如何让公权力体现出为人民服务的价值?要通过制度治党和法治来保障。

　　(二) 在市场经济下从严治党

　　社会主义市场经济本质上是法治经济。所以，我们要进行法律制度建设。但为什么从严呢?要把这个问题搞清楚，就要搞清楚什么是市场经济。我会用三个假设、三个原理、三个方法来解释这一问题。

　　假设相当于研究问题的逻辑起点。如果假设逻辑起点不一样，那么得出结论是不同的。在数学上有对平行线的定义：在同一平面内，永不相交的两条直线互为平行线。以这个定义作为逻辑起点，推导出来的一系列数学问题，形成了平面几何体系。

　　如果从另外的逻辑起点出发，来看待平行线。我们知道，罗素、黎曼等科学家假设当两条平行线无限长时，它们会在无穷远处相交。这又会推导出一系列新的数学问题。可见，如果逻辑起点不一样，结论就会不同。

　　这个研究问题的方法，放在自然科学中适用，同样放在社会科学也适用。我们谈几个假设：第一个假设，经济人假设。所谓经济人假设是指作为个体，无论处于什么地位，其人的本质是一致的，即以追求个人利益，满足个人利益最大化为基本动机。所以对应这个假设，我们知道，经济人假设里的人每做一件事都会考虑成本是多少，收益是多大。如果遇到成本很高、收益很低的买卖，这个人是不会去做的。

　　那么，我们可以预料，大家想赚钱就要降低成本。怎么降低成本?偷工减料，制造劣质产品。如果大家都这么做，经济秩序就会乱套。所以，我们要求市场经济首先要是个规则经济。

　　那么，制定规则又要解决两个问题。第一个问题，规则有问题怎么办?所以，我们提出了科学立法。那么规则应该包含哪些内容?于是我们又提出了国家治理体系、中国特色社会主义法治体系等概念。此外，我们制定的规则必须要符合我国宪法的原则和精神。第二个问题，规则没问题，人们不从严执行怎么办?这就要从严执法。从党内层面上就要从严治党。不然，规则就会成为摆设。

　　在市场经济下，我们要更加严格规范公权力。因为，在市场经济中，有时候会出现一些不公平竞争，比如，滥用权力、垄断等。这时，单靠个人是解决不了的。假如，我们买了一个产品，发现是假产品，我们有可能会将这个商家告上法庭。最后，即便我们在法律上胜诉了，这个商家也有可能不因我们的胜诉而停止生产假产品。这些假产品，有可能会卖给张三、李四。这时该怎么办?面对这个问题，国家会对这个商家进行二次处罚。

　　第二个假设，资源稀缺。假设有个地方，他们的各种资源都比较稀缺，这时有相当一部分资源是掌握在资源拥有者手里的。面对这种情况，如果制度、法治跟不上的话，就会出现塌方性腐败。所以，一定要把公权力切实放在制度的笼子里。

　　第三个假设，产权假设。首先，我们要界定产权，这是等价交换的基础。按什么方法交换?按帕累托标准。帕累托是一个经济学家的名字。简单来说就是买者和卖者各得所需，达到最佳状态。但是如果不能很好的把这些权力放在阳光之下进行约束，就会出现强买强卖的情况。也就是说，市场经济越发展，我们的法治体系越跟上。

　　更重要的是执政党必须更好地把自身建设好，按照法律要求去维护市场经济秩序。同时，执政党还要保持良好的政治生态环境。怎么保持良好的政治生态环境?必须坚持全面从严治党。

　　依法治国除了要与依规治党相结合，还要与以德治国相结合。

　　(三)新时代推进国家治理体系和治理能力现代化建设的要求

　　国家治理体系包含了党内法规体系、国家法律体系。当今社会治理出现了一些新特点，从执政党角度来说，我们必须与时俱进，不断创新理论来引领社会发展。于是我们提出了国家治理体系和治理能力现代化。当代社会治理的新特点：比如，政府向市民开放公共物品和服务的生产与供给。在计划经济时期，提供公共产品的主体主要是政府。现在提供公共产品的主体多元化了，像一些社会力量、社会组织，从成立之日起就以公益慈善为目标取向。包括很多民营企业家，在有了一定财富后，他们也有很强的社会公益心。

　　现在，政府利用企业的新管理技术和方法改善公共行政内部运作，更加强调公众参与、权力下放、责任明确等。在这种情况下，我们党更要加强自身建设。

　　从国家治理层面看，执政党必须要与时俱进，用新的理念与思想提升执政能力。现在，我们出台的很多文件政策都融入了法治思维。比如，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，党委(党组)讨论决定干部任免事项，必须有三分之二以上成员到会，并保证与会成员有足够时间听取情况介绍、充分发表意见。与会成员对任免事项，应当逐一发表同意、不同意或者缓议等明确意见，党委(党组)主要负责人应当最后表态。这是一种程序性设计。

　　(四)全面从严治党是新时代党建的要求

　　现阶段我们在党的建设上要解决一些问题。比如，我们的党内法规理念比较淡薄、党员意识也比较淡薄。所以，我们要继续加大法治思想建设，才能更好地约束党员。法治建设、制度建设人人有责。

　　在新时代，我们要让党员的意识、公民的意识继续提升，要用现代法治观念来武装头脑。

　　我们的制度存在不完备和职权不清晰的问题。所以，我们提出，要构建完善的党内法规制度体系。还有，我们在立法立规、执法执规、监督水平等方面也应该有所提高。

　　当前，我们在某些领域还缺少基础性的党内法规，以及某些党内法规的执行还不够。此外，我们在党内法规的研究方面相对薄弱，缺少人才。所以，党的十八大后，我们有一些院校开始招收党内法规方面的硕士生和博士生。

　　三、依规全面从严治党的工作思路

　　第一，要树立宪法、党章的权威，培育法治思维。我们要坚持全面从严治党依规治党，所有规则都要在宪法的要求之下制定。所以，我们要对宪法和党章增强认知。

　　第二，宪法解决人民如何行使主权的问题。权力归人民了，人民如何行使?宪法是中华人民共和国的根本大法，规定拥有最高法律效力。我们依规治党，为得也是能更好地规范公权力。

　　第三，宪法的重要功能。宪法的第二章明确了公民的基本权利和义务。我们之所以依规从严治党，目的就是不忘初心、牢记使命，更好地全心全意为人民服务。宪法还能够维护法律文化的统一性。

　　我们觉得宪法离我们比较远，是因为如果我们的权利受到侵犯，第一层级来保护我们的不是宪法。

　　比如，我们买了假产品，有《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国产品质量法》来维护权益；如果我的著作被别人侵犯了，有《中华人民共和国知识产权法》来维护权益；如果一个人被别人打伤了有《中华人民共和国刑法》来维护权益。

　　那么宪法的作用是什么?宪法是国家的根本大法，通常规定一个国家的社会制度和国家制度的基本原则、国家机关的组织和活动的基本原则，公民的基本权利和义务等重要内容。所以宪法具有最高的法律效力。

　　第四，要把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。

　　现在宪法中明确规定，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

　　党章在党内法规中是最高层级的。党章是全党共同遵循的根本规章制度，是全面从严治党的根本依据。党内法规的核心是党章，像准则、条例，就是把党章中规定的内容具体细化。

　　党章是增强党性修养的根本遵循，也是党的事业发展的根本指南。所以，依规从严治党要加深对党章的理解。

　　依规从严治党需要法治思维。法治思维是在法治意识、法治观念基础上进一步深化而来的，它蕴含了价值意义的思考判断。依规从严治党中“规”的背后价值是以政治性为首要追求的。政治性背后的理想信念问题是我们精神上要补的“钙”。

　　法治思维侧重强调治国理政的思维方式，是为执政者或公权力的执掌者掌握运用的思路方式。每个人都有思维，思维决定我们的行为。但会有这种情况发生，虽然每天有各种各样的规范在指导我们，但是还可能会犯错。为什么?因为我们的思维错了。所以，现代思维理念的树立非常重要。

　　比如，虽然我们每天用电脑、手机，享受现代科技带来的便利。但是我们未必是现代化的人。判断是不是现代化的人要看思维、理念。

　　依规从严治党，如果没有法治思维是不行的。具体来说，法治思维包括认知判断、逻辑推理、综合决策、建构制度四个层次。

　　提高领导干部，特别是高级领导干部的政治素养。当代政治是政党政治。如果政党中的高级官员在掌握了重要的公权力后，理想价值出现了偏差，是多么可怕的事情。所以，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提到，新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员。

　　《关于新形势下党内政治生活的若干准则》还提到，全党必须毫不动摇坚持马克思主义指导思想，党的各级组织必须坚持不懈抓好理论武装，广大党员、干部特别是高级干部必须自觉抓好学习、增强党性修养。也就是说，我们要通过学习来增强党性修养。

　　要构建完善的党内法规制度体系。当前我们已经实现了这个目标。党的自身建设要从行为上对内解决党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐败建设等问题。

　　邓小平同志曾讲，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。‘没有党规党法，国法就很难保障。’”

　　我们要认识到，党规制度本身是政治理性与法的理性的统一。党内法规除了制度属性还有法律属性。同时，党内法规也有很强的政治属性。

　　其实，党内法规与国家法律是有些区别的。比如党内法规的用语并不完全是法言法语。正因为这样，我们要把它们有效地统一起来。因为它们都能规范我们手中的公权力。比如，民主集中制就是一个很好的制度。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，凡属重大问题，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论、按少数服从多数作出决定，不允许用其他形式取代党委及其常委会(或党组)的领导。

　　为什么要有严格的程序?因为程序是看得见的正义。公正的程序能保证决策的科学。

　　我们党是全心全意为人民服务的。从人民主权理论角度来说，公权力是人民赋予的，政府和公权力之间是委托代理关系。从党的角度来讲要密切联系群众；从政府的角度来讲要不断地打造自己，成为法治政府。从诚信的角度来说，只有政府公权力诚信，大家才能坐在一起协商。

　　党内法规体系和国家法律体系要相互协调。一是要确保党内立法不侵犯国家机关的立法权。二是要确保党内法规不与国家法律相抵触，要符合宪法的原则和精神。

　　着力完善党内监督方面的法规制度。包含集体领导、分工负责、严格执行议事规则、述职述廉、巡视制度、举报制度、审计制度、报告制度、谈话诫勉、询问质询、罢免、撤换等。

　　我们的巡视制度，在我们党的发展中起了非常重要的作用。1931年，中央就颁布了《中央巡视条例》。所以，巡视制度在我们党的历史中是有传统的。

　　我们提出党内监督和外部监督相结合。在记录审查中发现党的领导干部严重违纪，涉嫌违法犯罪的，应当先给予党纪处分决定，再移送行政机关、司法机关处理。行政机关和司法机关依法立案查处涉及的党政领导干部案件，应当向同级党委、纪委通报等。

　　我们还提出要加强党内文化建设，培养党员意识。从国家层面，公民要信仰法律。从党内层面，党员要信仰党内法规。因为制度的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。

　　当然，做好这些工作要立足中国的国情、文化传统，培养公民意识、党员意识，增强对规则的认同感。

　　我们提出领导干部要学国学。我们党内要有良好的文化氛围，因为文化可以从正面引导价值取向。每个党员都应该对党内法规赞同、认可和接受。

　　(根据宣讲家网报告整理编辑，

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