习近平总书记先后三次就推动长江经济带发展强调“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”。2020年9月，总书记考察湖南时进一步要求，切实担当长江经济带发展的重要支撑，“守护好一江碧水”，走出一条生态优先、绿色发展的新路子。湖南作为长江经济带的重要省份，97.6%以上的水域面积都属于长江流域，在维护长江中下游生态平衡和江湖关系，推动长江经济带绿色发展中肩负重要职责使命。近年来，全省司法机关将保护长江经济带生态环境、促进长江经济带高质量发展作为工作重点，取得初步成效。新形势新要求下，进一步强化全省长江经济带生态环境司法保护，是大力实施“三高四新”战略、建设现代化新湖南的重要举措。

一、湖南长江经济带生态环境司法保护的主要成绩

长江经济带生态环境司法保护制度建设起步良好。全省司法机关主动对接各项国家战略，围绕党委政府“污染防治攻坚战”工作大局，将习近平生态文明思想贯彻落实到每一个司法办案中，进一步增强司法服务保障长江经济带生态环境的责任感、使命感。省高院出台《湖南省高级人民法院关于牢固树立绿色发展理念加强环境资源审判工作的意见》《关于进一步加强环境资源审判工作为我省深入实施长江经济带发展战略提供有力司法服务和保障的意见》；省检察院出台《湖南省人民检察院关于充分发挥检察职能作用加强“一湖四水”生态环境资源司法保护的意见》《关于继续推进长江经济带生态环境资源保护检察工作暨对〈2020年长江经济带生态环境警示片〉所涉湖南问题线索挂牌督办的通知》，对加强长江经济带生态环境司法保护工作进行全面部署。

长江经济带生态环境司法保护机制运行力度彰显。大力加强环境司法专门机构建设和集中管辖机制建设。省高院和长沙、岳阳、郴州、永州四个中级人民法院设立环境资源审判庭，并设立湘江、洞庭湖、东江湖、资水、沅水、澧水和湘中等多个专门环境资源法庭，形成以省院为首、中级法院为骨干和多个专门环境资源法庭为基础的跨区划管辖专门化审判体系。省检察院在内设机构捕诉一体改革后，明确省检察院第一检察部、第八检察部负责省检察院驻省环保厅生态环境检察联络室工作。狠抓执法办案第一要务。2018年以来，省高院主动对接相关长江流域、洞庭湖区域的生态环境专项整治行动，连续四年有针对性地开展环境资源审判专项行动，重点加强对湘江、洞庭湖生态经济区生态环境的司法保护。2021年，全省法院共审结各类环境资源案件6623件。建立司法协作机制。司法机关主动与生态环境、自然资源、林业、水利等6个主要生态环境行政主管部门，联合出台《省自然资源厅省高级人民法院省人民检察院关于加强自然资源领域行政执法、审判与检察监督工作的意见》等6个规范性文件，形成保护合力。2021年，湖南省高院联合湖北、江西、安徽等法院共同签署《长江中下游环资司法协作机制框架协议》。湖南检察机关与湖北、江西检察机关出台《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》；与湖北、重庆、贵州等相邻省份检察机关就长江流域跨行政区划行政公益诉讼管辖问题开展跨省际协作机制，打好长江经济带生态环境司法保护“组合拳”。

长江经济带生态环境司法保护综合治理成效初见。推动山水林田湖草一体化保护。湖南司法机关正确把握流域以水为核心的生态特征，遵循流域的自然统一性和要素复合型，依法办理各类土壤污染、饮用水源地污染、林木资源保护案件。2019年以来督促恢复被毁坏林地、基本农田、湿地等49192亩，督促清除处理违法堆放的生活垃圾37583.25吨148.95亩、生产类固体废物48757.3吨，向污染企业和个人索赔治理恢复费用1.63亿元，增殖放流鱼苗4186.6万尾。司法机关发挥各自职能，联合行政机关画好生态优先、绿色发展“同心圆”，形成“行政执法+检察监督+司法审判”综合治理模式。司法机关落实“谁执法谁普法”的普法责任制，充分运用融媒体资源、以案释法、听庭观摩等多种形式，进行成果展示、环保法治宣传、生态文明教育，引导社会公众树立保护优先、绿色发展理念。

二、湖南长江经济带生态环境司法保护中存在的主要问题

现行法律法规不健全，制约司法正确适用。法律法规过于分散，缺乏系统性、综合性。目前，国家生态环境治理方面的法律有11件，法规有20件，规章有900多个，各种标准有2500多个。根据2015年2月省政府下发的《湖南省环境保护责任规定（试行）》，全省参与环境治理的政府职能部门达30多个。零散的法律法规、众多的职能部门，使得存在政出多门、政策打架的现象，造成司法适用冲突矛盾。法律法规存在盲区，缺乏全面性、可行性。有些领域的法律规定或是标准不明确，或是过于抽象概括，操作性不强，甚至有些领域没有相关法律进行规定，造成司法适用难以实施。

办案手段方式不健全，影响案件办理质量。证据采集固定难。长江经济带生态环境保护案件涉及多项法律法规和多个行政管理领域，具有很强专业性、复杂性，加之生态要素的流动性、多元性，极大增加了证据的采集固定难度。目前公安机关侦办此类案件力量不足、专业化程度不够。检察机关开展涉及生态环境领域公益诉讼起步晚，调查取证缺乏刚性手段，依赖于被调查对象的配合与支持，导致有的案件线索无法核实、证据难以固定。专业鉴定难。当前涉及生态环境案件的司法鉴定机构少、鉴定评估费用高、鉴定周期长，并且专业鉴定结论还存在与法律证明标准不一致问题，影响案件办理进程和有效推进。协调配合难。现行的司法协作政策性、引导性强，可操作性稍弱；工作要求原则性、框架性居多，执行力尚有不足，作用发挥不明显。尤其在生态环境案件审判集中管辖后，公安机关、检察机关、审判机关、生态环境主管部门在线索发现、调查取证、释法说理、庭审应对中的协调配合困难增多。

生态环境源头治理缺位，司法惩治任务艰巨。社会力量参与缺失。社会公众的环保理念还亟待加强，社会组织基数不大、力量薄弱，参与意愿不足、方式有限、能力不够，生态环境保护过度依赖国家机关。行政执法效果存在体制制约。有关长江经济带生态环境保护的各行政部门存在权限条块分割管辖，执法各自为政，标准难以统一的问题，造成职能交叉、多头管理、打击不力的现象，影响行政执法效果。生态环境损害赔偿制度落实不够。部分行政机关仍然存在混淆行政监管职责与作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作的关系，发现线索后习惯性直接移送给生态环境部门，自身主体意识不强，主动办理或者邀请检察机关支持办理生态环境损害赔偿案件少，导致不少生态环境问题因持续时间长而演变成历史问题，使“违法者担责”的制度落空，生态环境的前端治理未能有效发挥。

企业经营面临严峻形势，司法治理难度增大。受制于当下经济发展环境，企业自身经营面临严峻形势，一旦涉及生态环境修复责任，其成本巨大。有的企业不愿甚至无力承担，出现生态修复责任（资金）完全由政府兜底的问题。尤其是部分因执行中央、省委有关产业升级、环境保护政策而关停的工矿企业，向政府提起诉讼要求政府补偿，而不承担生态修复责任。此外，一些生态修复方案缺乏切实可行，目标任务、技术措施及相应监管方法不够具体，对未完成生态修复责任者的追究不力。

三、强化司法保护推进湖南长江经济带生态环境建设的政策建议

加强科学立法制度设计，健全法律法规体系。一是抓紧制定与《长江保护法》相配套的地方性法规、政府规章、规划编制、实施方案等，对长江流域资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等方面完善标准、明确责任、细化措施，维护整个长江流域生态系统的稳定、协调、可持续。二是配套修改或出台水资源、岸线、土地利用等专门法律法规，形成完备的长江经济带生态环境保护法律体系，严格规范和约束各类主体开发和使用长江流域生态环境资源行为。三是借鉴国内《太湖水资源保护条例》《鄱阳湖湿地保护条例》的做法，加大对湖南湘江、洞庭湖等重点区域治理。四是落实国家生态环境部等十一部委2020年出台的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，就行政机关、社会组织、检察机关各自办理生态环境公益诉讼案件的衔接、检察机关支持起诉、案件信息协调联络等问题，司法机关应与省生态环境厅等部门联合出台全省实施细则，厘清三类主体办理生态环境损害赔偿案件的顺位和职责。

创新司法办案方式手段，加大司法惩治力度。一是进一步规范调查取证、检察建议、提起诉讼等环节工作，推动国家层面进行公益诉讼专门立法，赋予检察机关调查取证的刚性措施、检察建议刚性效力。二是加强专业鉴定机构建设。司法行政机关应对现有生态环境专业鉴定机构的职责范围、收费标准以及鉴定人员的资质等方面予以规范，并注重培育、建设有关鉴定机构，以便满足不断增长的司法办案需求。三是着力提升司法办案能力，加强专门负责生态环境保护的办案组织建设，大规模开展生态环境保护领域业务培训、业务竞赛、岗位练兵。建好专家智库、办案人才库，深化理论研究。四是进一步加大司法办案力度。紧密结合各种专项行动，对群众反映特别强烈、破坏状况反复多发的案件，实行挂牌督办，及时介入侦查、引导取证、优先受理、快捕快诉、快审快判。注意发现生态环境监管部门不作为、乱作为背后的职务犯罪线索，及时移交纪检监察机关查处，形成司法办案的威慑力。

加强共建共治标本兼治，做好污染源头预防。一是构建行政执法大联动工作模式。理顺行政管理体制和行政权限划分，避免职能交叉、空白，建立联合执法、共同监管工作机制，畅通信息共享渠道，加大协作力度，统一执法标准，有效提高行政执法权威和行政执法效能。二是细化长江经济带生态环境保护联合办案和司法协作机制。加强法院、检察、公安及行政部门的交流合作力度，打造多层次、多领域联合工作模式，加大案件通报、取证协查力度，完善行政执法与刑事司法衔接工作平台，统一生态环境保护司法尺度和证据认定标准，促进长江经济带法律适用的一致性和协调性，整合生态环境司法保护合力。三是构建“专业化法律监督+社会化综合治理+恢复性司法实践”三位一体的生态检察监督模式。将生态环境检察工作拓展到刑事、民事、行政检察各个环节，将办案工作与区域治理、源头治理有机结合，强化诉前检察建议，探索检察督促令执法方式，对生态环境监管失职的单位和个人，进行约谈并发督促令，责成及时履行监管职责。四是强化公众参与。坚持司法办案与公众参与相结合，健全便民措施，推进司法公开，引导公众、社会组织依法有序参与环境公共利益保护。

促进企业发展转型升级，提升司法治理效能。一是落实生态环境损害赔偿制度。行政机关应加强启动生态环境损害赔偿的主动性，制定科学合理的生态修复方案，明确生态修复责任主体，积极与生态环境赔偿义务人磋商达成协议。检察机关依法支持行政机关磋商、诉讼。对经磋商达成赔偿协议，可以依法向人民法院申请确认；经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，行政机关可向人民法院申请强制执行。二是司法机关应立足不同生态环境要素的修复需求，探索适用补种复绿、增殖放流、护林护鸟、劳务代偿、技改抵扣、分期履行、退耕还林、退矿复垦等形式多样的生态修复方式。三是进一步规范政策性关停工矿企业工作。对拟关停事项应先期深入调查研究，进行必要性、合法性论证，适时举行听证会，确保关停决定和关停方案的可行性、科学性，避免采取集中停工停产停业等“一刀切”方式。四是通过典型案例的示范引领、宣传教育，加快构建绿色低碳循环发展经济体系，持续调整优化全省空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，实现长江经济带生态保护+安全生产+产业升级齐头并进。

（作者为省委党校〈湖南行政学院〉法学教研部副主任）