习近平总书记指出，“要继续完善农村公共基础设施，改善农村人居环境，把乡村建设得更加美丽。”在脱贫攻坚期间，各级各部门投入大量资金，在农村各地兴建了一大批公共基础设施，农村水电路讯等基础设施条件极大改善，村容村貌焕然一新。但由于长期以来农村公共基础设施投资主要用于新增项目建设，对存量设施的管护投入严重不足，多数公共基础设施处于低效甚至无效运营状态，未能充分发挥其应有功能。为有效巩固和利用农村公共基础设施的建设成果，助力乡村振兴、加快农业农村现代化，湖南城市学院作为省委改革办重点课题《农村公共服务设施管护长效机制研究》承担单位，成立专题调研组深入湘西州开展了“农村公共基础设施专题调研”。

一、现状及问题

近年来，湘西州认真贯彻党中央、国务院决策部署，把改善农村人居环境作为实施脱贫攻坚和乡村振兴战略的重要内容，做了大量实际工作。成立以州委书记任组长的州建设美丽湘西工作领导小组及下设办公室（简称美丽办），各县（市）对应设立美丽办，对各县（市）实行“一月一考评一奖惩”；大力推进农村水、电、路等基础设施建设以及改厕、污水治理、垃圾处理、亮化绿化等综合治理；按照扶贫项目资产后续管理要求，加速推进资产的分类管理、权属界定、信息登记、收益分配等工作。为进一步做好公共基础设施管护打好了坚实基础，但对标上级要求、建设先进市州标准、群众期盼，全州农村公共基础设施管护仍然存在诸多问题，主要表现在以下四个方面。

作用发挥不够，闲置现象堪忧。除卫生保洁等之外，多数村庄没有安排专门管护队伍，大部分公共基础设施存在“上面推一推、下面动一动”“头痛医头、脚痛医脚”的被动应付式管护现象。一些建好的公共基础设施，如高标准农田、水沟水渠、文体设施等因为缺少后期管护，出现堵塞、漏水、锈蚀损坏等问题，无法发挥应有作用。权责界限不清，台账清单缺失。县（市）、乡镇、行政村对农村公共基础设施的权责认知比较模糊，基本上没有编制设施台账清单和管护责任清单，管护责任主体不甚明确。50.2%的村民认为“责任边界不清”是目前本村公共基础设施管护存在的主要问题。资金来源不定，经费缺口较大。一方面，大部分县（市）、乡镇财力紧张，农村公共基础设施管护资金有的没有列入财政预算，有的列支不足，有的零星分散；另一方面，多数村庄是集体经济“薄弱村”甚至是“空壳村”，村级集体基本无法自筹资金投入公共基础设施管护。人手严重不足，管护水平偏低。目前，湘西州农村公共基础设施管护大部分采用村庄自行管护模式，但各部门聘请的管护人员大多是年纪偏大的农民，有的甚至是村干部兼职，缺乏管护经验和专业技能。如泸溪、凤凰两县大部分的村卫生室因村医技术有限，仅能开展公共卫生服务，达不到进行基本医疗服务的要求。

二、主要原因分析

体制没有完全理顺。主管部门普遍存在“重建设、轻管理”的现象，大部分县（市）、乡镇、行政村将主要精力集中在如何想办法争取项目上，没有将设施建成后的运行与管护摆上重要工作日程。设施建成移交给村里后，既没有安排后续管护专项经费，又没有制定相应的管护制度和标准，也没有定编和培训管理人员。集体经济相当薄弱。湘西州村集体经济普遍薄弱，很难列支或筹措到必要的管护资金。大部分村只能想方设法“化缘”，有“门路”的村，可以“借东风”，但不稳定、不长久。市场培育尚不成熟。农村公共基础设施的公益或半公益性质，决定了其本身难以产生利润。“无利可图”导致个人和企业参与意愿不强，市场培育难度较大。从湘西州目前情况看，市场化运作尚处于起步阶段，优质的专业人才和专业化公司都十分缺乏。指导监督协调不力。农村公共基础设施主体涉及多个部门，但县一级目前尚无一个综合协调部门，没人协调统筹、缺乏技术指导，导致管护工作“雷声大、雨点小”。

三、对策建议

湘西州地域宽广、山多地少、村庄分散，农村公共基础设施管护任务重，难度大。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》《乡村建设行动实施方案》等文件精神，坚持“人民至上”理念，提升“五大思维”能力，立足实际，着眼长远，勇于改革，善于创新，不断探索完善公共基础设施管护的长效机制。

构建体系、建章立制，解决“重建轻管”的问题。一是严格坚持先建机制、后建工程。强化农村公共基础设施“建管用并重”意识，建立健全建管用相结合的长效机制。所有新建项目，应在项目预算中按比例配备管护费用，防止重建轻管、重建轻用。二是落实管护职责。建立“县负责、乡镇为主体、村级落实”的建后管护机制，建立长效监管机制，推进网格化管理。三是引导受益者参与管护。把讲卫生、讲文明、爱护环境、爱护公物等内容纳入村规民约，强化“共建、共有、共享”观念，提高广大村民的主人翁意识，形成公共基础设施大家管护、人人有责的格局。建议推广泸溪县都歧村做法，通过院坝会、微信群、网络平台、网格议事点等方式，集思广益、民主决策，积极组织村里党员、干部、乡贤、五老人员、科技能人等模范带头，建立农村公共基础设施管护党员干部责任网格，充分发挥示范引领作用。

理顺关系、编制台账，解决“权责不清”的问题。一是理顺关系。强化全州、全县一盘棋的理念，把农村公共基础设施的管护工作纳入城乡统筹的工作范畴，由县美丽办牵头，统筹协调全县管护工作，统一厘清管护责任，指导确定管护方式，整合各方资源，统筹管护经费。二是编好台账。对管护责任范围内的垃圾、污水、公厕等环卫设施，道路桥梁、河塘沟渠、高标准农田、安全饮水等基础设施，以及村级活动场所、休闲广场、文体设施、停车场、绿化亮化等公共服务设施，全县应统筹编制农村公共基础设施台账。三是列明清单。根据整合情况，按照专业管护，列出管护工作责任清单，强化落实落细。

依靠集体、多方筹资，解决“无钱管护”的问题。一是拓宽筹资渠道。以县级财政部门为牵头单位，采取“八个一点”的办法（即“国省市拨付一点、行业部门补助一点、县级财政筹措一点、新建设施预留一点、集体经济承担一点、社会组织募捐一点、商业保险理赔一点、服务对象自付一点”），多渠道筹集资金；设立县级公共基础设施管护专项基金，普适性兜底保障全县范围内公共基础设施正常运行、日常管护顺利开展；鼓励社会赞助，成立“镇统筹、村为主”的村级公益基金。二是壮大集体经济。各村因地制宜，坚持靠山吃山、靠水吃水的原则，结合市场发展，发挥比较优势，选准优势产业，推动集体经济由弱到强。在此基础上，引导部分村集体经济年度利润分别转入县级公共基础设施管护专项基金和本村公益基金。三是加强政策保障。在项目分配上，重点提高绿化养护、路灯照明维护、文教医养等项目的补助标准；在资金分配上，重点向集体经济薄弱的村倾斜，使有限资金发挥最佳作用。各级政府应采取财政补助、特许经营、公私合营等方式，做好市场化管护公司的扶持和培育工作。同时，完善农村准经营性、经营性公共基础设施使用者适当付费制度。

因地制宜、改革创新，解决“谁来管护、无力管护”的问题。考虑到湘西州广大农村经济社会发展不均衡的现状，对村域范围内公共基础设施实施管护，建议按照属地管理和市场化管理相结合原则。一是在经济相对发达的县区，如吉首市、凤凰县等，可考虑实行乡镇统一管护或市场化运作模式。实行乡镇统一管护的，如廖家桥镇，以环卫所为母体，成立乡镇公共事业管理所，政府按照工作量核定编制，负责辖区内村庄的管护。实行市场化运作的，如菖蒲塘村等，引进农村公共基础设施运行管护公司，通过签订承包合同等，明确行政村与公司的权利义务，并充分发挥村民的监督作用。二是对于集体经济不发达的县区，可实行准经营性设施多元化管护机制，即运营企业、乡镇或村（寨）按照权属关系，管护经营收益不足以弥补建设和运营成本的准经营性设施的管护，地方政府和村集体经济根据实际情况，对运营企业或第三方公司予以合理补偿。三是对于经济欠发达的偏远村庄，属地县组织对有关人员开展业务培训和指导，实行村寨自行管护模式。如将污水处理设施维护、公共厕所、绿化养护和环境卫生管理等整合在一起，由美丽专员在日常工作中兼顾绿化和污水处理设施管护；将文体设施、村部活动场所等整合在一起，由文体专员进行专业管护；将村内道路、小型水利设施、公共防灾设施等整合在一起，由路水专员负责管护。

严格监管、加强考核，解决“长效管好”的问题。把农村公共基础设施管护工作作为年终农村人居环境整治考核的重要内容，实行“一月一巡查、一季一考核”，突出奖优罚劣、做到坚决兑现，确保人员责任有落实、设施管护出实效。建议由县农业农村局主导，根据考核清单制定详细的设施管护管理办法、工作标准、技术规范等操作手册，发放到相关部门和各个村寨。根据不同运作模式，突出考核重点：对实行乡镇统一管护和市场化管理模式的农区，重点考核公共事业管理所和专业管护公司主动履行管护责任和义务情况；对实行村庄自行管护模式的农村，重点强化对相应分管领导、联村干部及工作人员（美丽、文体、路水等专员）的考核。

（执笔：徐习军、张旺、邱国潮、傅晓华）