党的二十大报告提出“建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”，党的二十届三中全会进一步提出“推进教育数字化，赋能学习型社会建设，加强终身教育保障”，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》将“构建泛在可及的终身教育体系”列为重点任务，并设定2035年建成学习型社会的战略目标。当前，我国终身教育发展虽已取得显著成效，但仍一定程度上面临制度供给不足、权责边界不清、资源整合不够、保障机制不健全等问题，亟待加快推进终身教育立法，推动构建服务全民终身学习的现代教育体系。

明确基本定位，服务全民终身学习。终身教育立法的基本定位应聚焦终身教育体系建设和学习型社会建设，致力于保障公民终身学习权利，回应不同群体的多元化、个性化需求，彰显“从摇篮到拐杖”的终身教育价值理念。应涵盖学前教育、学校教育和社会教育等各类教育形态，聚焦继续教育领域与终身教育公共服务，着力构建“全民参与、全域覆盖、全龄可享”的终身学习生态。基本原则应贯彻现代法治精神、坚持权利平等，消除年龄、性别、身份、地域、贫富等因素带来的学习壁垒；坚持政府主导、社会协同，明确政府的统筹责任与社会各方的参与义务；坚持普惠公平，保障公共教育资源向社会开放，推动优质资源均衡配置；坚持数字赋能，规范数字教育发展、弥合技术鸿沟，提升服务可及性。

构建制度框架，完善终身教育治理体系。构建泛在可及的终身教育体系，需要通过制度设计形成多主体协同、多元化教育、多渠道供给、多场景应用的终身教育治理格局，营造“人人皆学、处处能学、时时可学”的终身学习环境。应遵循终身教育体系与学习型社会建设的运行逻辑，聚焦体制机制、服务体系、资源整合、学分银行等制度建设。建立“政府统筹、教育牵头、部门协同、社会参与”的管理体制，明确政府承担规划实施、资源供给、经费保障、监督管理等具体职责，完善教育行政部门牵头、相关部门协同、社会广泛参与的跨部门协调机制，将终身教育纳入国民经济和社会发展规划及政府绩效考核；建立统筹职业教育、高等教育、继续教育协同机制，构建“多元主体共建、多层级覆盖”的终身教育服务网络，建设终身教育公共服务平台，形成“纵向到底、横向到边、斜向到角”的终身教育公共服务体系；建立多元化资源共享机制，推动学校、图书馆、博物馆、科技馆、文化馆等公共机构向社会开放教育资源，明确国家数字教育平台的公益属性、建设标准和运营规则，构建“人人可享”的数字学习环境；建立终身学习制度，制定资历框架，实施学习成果认证制度，建设学分银行服务平台，搭建终身学习“立交桥”。

强化规范配置，注重终身学习权利保障。终身教育立法需要运用授权性条款、强制性条款、倡导性条款形成“权利—义务—责任”规范体系，保障学习者的基本权益。授权性规范需明确终身学习的权利类型、内涵及其行使方式，包括学习机会平等权、学习选择权、学习保障权、学习成果被认可权、数字教育服务公平享有权等；强制性义务规范需明确义务主体、义务范围和义务流程，如政府负有统筹规划、财政投入、资源供给、质量监管的义务，学校及教育机构、企业、社区及社会组织等均承担相应法律义务；强制性责任规范需明确责任主体、适用条件和责任类型，如对政府部门未履行规划、投入、监管等法定义务的，依法追究行政责任，未履行法定义务或者侵犯学习者权利的，依法追究法律责任；倡导性规范则以必要为限，真正做到“明确、具体、肯定”。此外，还需建立教育公益诉讼制度，完善投诉举报机制，保障学习者权益救济。

优化立法路径，保障法律实施效用。科学的立法机制与程序、成熟的立法模式、完善的配套政策与评估机制兼而有之，才能保障法律实施成效。终身教育立法宜采用渐进模式，国家层面制定《终身教育促进法》，明确核心制度、基本原则和权责边界；有条件的地区应结合本地实际，采取“小、快、灵”方式制定地方性法规或规章，开展制度创新试点。同时完善配套政策，国家层面制定《国家资历框架条例》等专项法律；地方出台财政投入、师资保障、资源开放等具体政策；建立政策协同机制，确保不同层级、不同领域的配套政策相互衔接；建立“动态调整、持续优化”的长效机制，定期开展立法后评估与反馈，确保制度科学有效、不断完善。

【作者分别系湖南开放大学终身教育指导服务中心副主任、副教授；湖南开放大学终身教育指导服务中心讲师。本文为湖南省技工教育教学研究重点课题“技工教育服务乡村振兴‘三扶三教三维’精准培养机制研究”（jykt202206）阶段性成果】