党的二十大报告提出，要“完善基层综合执法体制机制”。乡镇作为宪法规定的基层政权，作为最基层的一级政府，行政执法的法理基础在哪里，行政执法的现状如何，执法体制如何完善，是提升基层治理能力中亟待破解的难题。

一、完善乡镇行政执法是加强和巩固基层政权建设的应有之义

宪法规定，乡、镇设立人民代表大会和人民政府，乡镇人民政府是乡镇人民代表大会的执行机关，是地方行政机关，执行本级人民代表大会的决议和上级国家机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。地方组织法对乡镇政府的职权作了更具体的规定。乡镇人民政府作为一级政权机关，有宪法地位，也有法律赋予的行政职责。它承担的行政职责，与县级以上人民政府的职责在本质上是一样的，只是在职权划定、权力界限、职责分工等方面有所不同。有行政权力，必然有行政执法。所以说，赋予乡镇人民政府行政执法权，有宪法渊源，是一项重要的法律制度安排，也是坚持依法行政，建设法治政府、法治国家、法治社会的必然要求。

现在关键的问题是如何将乡镇行政执法这项法律制度安排具体化、机制化、科学化。党的十八大以来，中央持续推动管理服务下移、权限下放、资源下沉，全国各地也在不断探索机制创新和体制变革，特别是对如何加强乡镇行政执法出台了一系列文件，如《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等，这些中央文件都明确提出要推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，增强乡镇行政执法能力，依法赋予乡镇行政执法权。新修订的行政处罚法也明确规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。”这些法律和文件，明确了乡镇行政执法的法定性、可行性、方向性，为乡镇行政执法提供了重要的顶层设计。

二、制约乡镇行政执法的现实困局

乡镇行政执法面临的区域是广袤的农村地区，对象是分散的农村居民和农村各种组织，相对于城市执法，在力量、手段、装备、专业、保障等方面有较大差距，呈现难度大、力量弱、执法难等方面的特点。中央文件下达以后，全国各地对乡镇执法作了一些有益探索，积累了一些宝贵经验，但总的看，基层治理的效能未能整体体现，经常是“看得见的管不着、管得着的看不见”，行政执法“最后一公里”还未真正打通。

一是理论研究不充分。乡镇作为一级政府，它没有职能部门，设置的协调、议事、服务机构，都是乡镇政府的内设机构，能否具有行政执法权？能否具备执法能力？能否担负起执法职责？这是问题一。现在普遍在乡镇建立的综合执法大队，是乡镇政府的职能部门，还是乡镇政府内设机构？在法律上并未明确，这是问题二。原来县级人民政府在乡镇设立的“七站八所”，现在是农业、林业、土地、安全、食品卫生、交通等7支队伍，与乡镇人民政府是什么关系？他们是受委托单独执法，还是与乡镇政府综合执法大队联合执法？二者的关系如何处理？这是问题三。如何从沿用的传统管理手段转变到应用现代治理方式，如何有效统筹资源、力量，健全完善基层治理体制机制？这是问题四。这些问题还没有从理论上完全捋清，很多时候都是模糊认识，导致乡镇行政执法无所适从，有时甚至是混乱的。

二是思想认识跟不上。一些地方、部门和乡镇的领导干部，对中央关于推进基层治理的政策文件学习不够，领悟不深，有的甚至对中央相关文件完全不知情、不了解，落实中央的决策部署便无从谈起。部分地方和主管部门认为乡镇、街道没有能力承接经济社会管理权力，有的担心权力下放后乡镇的管理、服务、人员等跟不上，工作难以有效开展，容易出现治理乱象；有的认为部门能够很好地进行直接管理，监管执法可以一杆子插到底，没有必要赋权乡镇去做。囿于“不想放、不敢放、不必放”的心理，对推进基层综合执法改革产生了较大的畏难抵触情绪，找问题、找借口的多，想办法、找路径的少。一些乡镇担心下沉权力势必会带来更多的工作任务，在当前基层工作压力越来越大的情况下，不愿意承接。还有的认为，下放的权力没有对接乡镇的有效需求，更多的是县里或者部门觉得不好管理的“烫手山芋”给了乡镇，乡镇费力不讨好。比如湖南省浏阳市大瑶镇依法承接11个部门635项执法事项，实际上常用的仅四、五十项，乡镇坦言大部分赋权事项用不上，也不需要。

三是改革功效没有充分体现。主要是对乡镇赋权范围过于狭窄。比如湖南省2019年10月下发乡镇权责清单和经济社会管理权限赋权指导目录，将52项权限赋予乡镇，但赋权事项总体较少，涉及生态环境保护领域，仅县级自然资源部门赋予处罚权14项，农业农村和生态环境部门赋予监管执法权4项，林业部门赋予处罚权1项。在林业领域，仅有21个县市区委托385个乡镇综合执法机构进行了林业行政执法，2021年乡镇办理的林业行政案件占全省林业行政案件办结总数的7.95%。可以说，乡镇综合执法机构办理或受委托办理的行政案件数量非常少。

四是乡镇执法能力严重不足。以湖南为例。虽然乡镇都已经成立综合行政执法大队，但是有执法资格的人员少，仅4000余人，平均每个乡镇仅2至3人，能执法、会执法、懂专业的人员少之又少。乡镇综合执法机构与主管部门的关系没有理顺，部门的执法力量和资源没有向乡镇延伸，乡镇也无法调动部门的执法资源，无法有效开展综合执法。信息化支撑严重不足，监管执法平台不健全、功能不完善，线索无法及时移交，案件得不到快速处置，不少乡镇的执法能力不足以有效承担授权和委托执法任务。

三、推进乡镇行政执法工作的路径对策

习近平总书记指出，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。重心下移，是新时代对传统治理“非对称性”特征的破题实践，是治理资源自上而下的重新调整和优化配置。上级机关要完成好各项权责的再分配，切实把资源、权力沉下去，乡镇则要努力提高承接治理重心下移的能力和水平，将下沉的权力、资源接得住、用得好。大力推进乡镇行政执法改革，代表了未来基层治理的方向，是大势所需、势在必行。

坚持立法先行，加强制度供给。虽然宪法、地方组织法赋予了乡镇比较充分的行政权，但比较原则、不具体；虽然行政处罚法对乡镇行使行政处罚权开了天窗，但毕竟不是很彻底，规定了一些条件。对一些具体的行政事务，如何赋予乡镇政府的行政执法权，需要地方法规、规章具体授权。有立法权的各级人大及其常委会、有制定规章权的地方人民政府，要按照党中央国务院深化改革及加强基层治理体系和治理能力现代化建设的有关文件精神和要求，遵循党的二十大提出的“在法治的轨道上全面建设社会主义现代化国家”的路线方针，依法科学精准赋予乡镇具体行政事务中的行政权和执法权，加强和优化乡镇行政执法的制度供给和制度保障。

坚持科学赋权，加强执法能力建设。对当前乡镇赋权事项开展一次全面的“回头看”，认真总结评估和梳理甄别，以增强乡镇行政执行能力为导向，把农村地区高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的执法事项赋权给乡镇，同步赋予配套的行政检查权、行政处罚权、行政强制权等。为增强赋权的科学性、针对性，可考虑以县为单位因地制宜探索实行自主定制“菜单式”赋权清单，避免造成权力虚置，执法不到位，同时建立动态调整机制，定期开展实施效果评估，根据评估结果适时调整。赋权的同时推进资源、服务、管理下沉，使乡镇政府的权责与拥有的资源相匹配。加大财政投入，强化经费保障，配齐执法装备、车辆、场地，夯实执法基础；积极盘活存量资源，通过“减县补乡”等手段，把编制进一步向基层倾斜。相关职能部门加强执法业务培训和业务指导，共同打造基层“全科型”执法队伍。加强乡镇智慧执法能力建设，以信息化为支撑，以网格为单元，打造全覆盖的智治执法网络，实现数字赋能。建立政府购买服务机制，把监测、取证等专业技术要求较高的工作交给专业化、社会化组织去做，以市场的力量、社会的力量弥补体制内专业力量的不足。

坚持属地原则，完善执法体制机制。按照属地管理原则，重塑并清晰界定乡镇综合执法机构与县级政府主管部门的关系，构建简约高效的乡镇管理体制和横向整体协同、纵向贯通落实的协作善治体制机制。县级主管部门设在乡镇的机构应实行属地管理，实行派驻体制的，应当纳入乡镇统一指挥协调，以利于乡镇统一调度执法力量和资源，形成事项一口归拢、力量一盘棋统筹、落实一揽子推进的工作格局，实现条块治理方式向综合治理方式转变。完善执法衔接机制，县级主管部门应当指导乡镇做好执法工作流程、文书规范等工作，做到规范执法、依法执法。依托河湖长制、林长制、田长制及网格员管理体制，建立“网格+平台+执法”的工作体系和工作机制，实现乡镇行政监管执法工作机制的扁平化、矩阵化。

（作者为省人大环境与资源保护委员会副主任委员）